CONCORDAT

Un concordat est un traité de droit international par lequel le Saint-Siège, d’une part, et un État souverain, d’autre part, règlent l’ensemble des questions concernant les institutions et les activités de l’Église catholique sur un territoire donné. Les traités moins solennels qui n’envisagent que quelques aspects de la vie de l’Église, appelés tantôt conventions, accords, modus vivendi ou protocoles, ont même nature et même efficacité juridique que les concordats. Négociée, signée et ratifiée selon la procédure des traités internationaux, toute convention de type concordataire suppose que l’Église et l’État agissent en tant que sujets de droit public international, «indépendants et souverains, chacun dans son ordre» (Concordat avec l’Italie, 1984, art. 1).

1. Historique

Les concordats sont apparus au XIe siècle à la suite de la réforme grégorienne, dont ils manifestent deux acquis: la papauté a reconquis son autonomie par rapport à l’empereur germanique et elle est en mesure d’engager les Églises locales face au pouvoir temporel, plus efficacement que ces dernières ne pourraient ou ne voudraient le faire. On peut considérer le concordat de Worms (1122), qui met fin à la querelle des investitures, comme le premier vrai concordat.

Jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, des concordats seront conclus avec la plupart des souverains catholiques; ils sont un reflet du rapport des forces entre le pouvoir temporel et le pouvoir spirituel, généralement à l’avantage du premier. Par exemple, le concordat de Bologne de 1516 entre Léon X et François Ier précise les prérogatives considérables du roi dans le gouvernement de l’Église gallicane. Les concordats de cette période concèdent généralement aux princes des droits purement ecclésiaux, tels que la collation des bénéfices majeurs – évêchés, abbayes – en échange de la reconnaissance de certains privilèges traditionnels des clercs, tels que le for (tribunal ecclésiastique) ou les immunités d’exemption.

Le concordat de 1801 entre Pie VII et Bonaparte marque le début de l’ère moderne, caractérisée par le fait que le Saint-Siège est amené à signer des traités avec des États pour lesquels le catholicisme n’est plus la religion officielle et où les deux pouvoirs se conçoivent comme informant deux sociétés distinctes – on les dira juridiquement parfaites – qui regroupent à la fois des membres de l’une et de l’autre. L’objectif affiché de Bonaparte était, en mettant fin à la persécution religieuse de l’époque révolutionnaire, d’utiliser l’Église, désormais étroitement contrôlée par l’État, comme instrument de stabilisation de la société. Dénoncé par la loi de séparation des Églises et de l’État de 1905, ce concordat reste encore en vigueur en Alsace et en Moselle.

Au XIXe siècle, à côté des grands concordats avec l’Espagne (1851) et avec l’Autriche (ce dernier, conclu en 1855, fut dénoncé unilatéralement lors du Kulturkampf en 1870), on voit aussi s’instituer des conventions avec des puissances non catholiques: Pays-Bas (1827); cantons suisses (1828, 1830, 1884, 1889); Russie (1847, 1882, 1907); Montenegro (1886); Serbie (1914). Dans la seconde moitié du siècle, sous Pie IX puis Léon XIII, se sont multipliés les concordats avec les pays sud-américains, nouvellement parvenus à l’indépendance, avec lesquels le Saint-Siège se voyait contraint de renouveler la concession des droits de patronat jadis exercés par la Couronne d’Espagne. Ces traités n’ont souvent eu que la durée des régimes qui les avaient signés: Bolivie (1851, non ratifié), Costa Rica (1852), Guatemala (1851, 1884), Honduras (1861), Nicaragua (1861), Salvador (1862), Venezuela (1862), Équateur (1862, 1882, 1890, 1891), Colombie (1887, celui-ci se maintint jusqu’en 1973). Alors qu’elle restait en vigueur dans presque tous les pays d’Amérique latine, la pratique jurisdictionnaliste de l’exequatur, qui soumettait à une autorisation de l’État toute publication d’un document ou d’une décision du Saint-Siège, n’a été abolie par concordat que dans le cas de l’Équateur en 1862 et 1881. En Europe, cette pratique fut aussi déclarée caduque dans les concordats d’Autriche, de Bade (1859) et de Wurtemberg (1859), et, d’une façon générale, dans ceux qui furent conclus à la suite de la Première Guerre mondiale.

Après 1918 et avec l’émergence de nouveaux États en Europe centrale s’ouvrit, sous Pie XI, une «nouvelle ère des concordats» (Y. de La Brière). Sauf quelques exceptions intéressant l’Italie (1929), puis, sous Pie XII, l’Espagne (1953) et la république Dominicaine (1954), l’Église catholique ne bénéficie pas, dans ces textes, d’un statut privilégié. Les compétences respectives des deux parties sont mieux observées, tandis que la liberté d’action pastorale de l’Église est mieux garantie. Il s’agit des concordats de Lettonie (1922), Lituanie (1927), Pologne (1925), Roumanie (1927), Tchécoslovaquie (1927), Yougoslavie (1935, non ratifié), Italie (1929, conclu en même temps que le traité créant l’État du Vatican et mettant fin à la «question romaine» pendante depuis 1870), Bavière (1924), Prusse (1929), Bade (1932), IIIe Reich (1933), Autriche (1933), Équateur (1937). Le concordat passé avec l’Italie n’a pas empêché le conflit entre l’Église et le régime fasciste, dès 1931, à propos de l’Action catholique, puis des lois raciales, ni retenu le régime hitlérien de fouler aux pieds les accords conclus, tant en Allemagne que dans les pays occupés.

Dans les concordats de Pie XII avec l’Espagne et Saint-Domingue, l’Église est définie comme «société parfaite», selon la doctrine des rapports de l’Église et de l’État qui prévalait alors.

2. Les concordats conclus depuis le IIe concile du Vatican (1962-1965)

Le concile (avec la constitution Gaudium et spes et la déclaration Dignitatis humanae) souhaite que le droit à la liberté religieuse soit reconnu à toute personne et à toute communauté de croyants et soit activement garanti par l’État de droit. Dès lors, est-il encore besoin de concordat? En fait, depuis 1962, une quarantaine de conventions ont été signées, dont douze ont le caractère d’accords globaux.

Ce nouveau développement s’observe dans les rapports soit avec des pays de plus en plus différenciés quant à leur système constitutionnel ou leur confessionnalité (Tunisie, 1964; Yougoslavie, 1966; Maroc, 1983-1984), soit avec des pays traditionnellement concordataires, dans le dessein de réviser des concordats passés antérieurement et de les mettre en harmonie avec l’évolution de la société et l’enseignement conciliaire.

Les nouvelles conventions avec la Colombie (1973 – c’est le dernier «concordat» solennel en date), l’Espagne (1976 et 1979), l’Italie (1984) entérinent le passage de la notion de catholicisme comme religion d’État à celle de droit commun à la liberté religieuse. Elles ménagent aux institutions catholiques la place qui leur revient dans un système constitutionnel fondé sur l’égalité de droits des citoyens.

Les autres accords importants concernent le Venezuela (1964), la Basse-Saxe (concordat de 1965), l’Argentine (1966), le Pérou (1980), Monaco (1983), Haïti (1984). Un grand nombre d’accords partiels continuent d’ailleurs à être signés avec les Länder allemands ou l’Autriche, notamment à propos de l’enseignement religieux dans les écoles, des facultés de théologie catholique ou de questions patrimoniales.

On souhaite aujourd’hui moins stipuler des accords globaux que préciser les modalités d’application des normes de la liberté religieuse – censées inscrites dans les constitutions des États – à des contextes historiques et juridiques particuliers. Les points le plus fréquemment négociés concernent le statut juridique des institutions ecclésiastiques dans l’ordre juridique des différents États, en particulier celui des diocèses, des paroisses, des congrégations religieuses. À cet égard, les accords espagnol et italien, qui reconnaissent à l’Église catholique la personnalité juridique de droit public, sont exemplaires, tout comme leur système de financement des institutions ecclésiales sous forme de déductibilité de l’impôt sur le revenu des dons faits à l’Église pour son fonctionnement.

Dans ces accords, la liberté de l’Église dans son gouvernement interne (nominations, circonscriptions, éducation, formation du clergé, etc.) est généralement entière. Les États qui exerçaient un privilège de présentation de candidats à l’épiscopat y ont tous renoncé. Seule la France conserve encore cette prérogative pour les diocèses de Strasbourg et de Metz. Même le droit concédé aux États par les concordats depuis 1932 (Bade) de formuler des objections «pour des raisons de politique générale» à un projet de nomination épiscopale a été remplacé récemment par une procédure de simple notification du nom de l’élu (Italie, 1984). La libre communication entre les diocèses et le Saint-Siège est partout garantie, ainsi que l’assistance religieuse aux personnes privées de liberté de mouvement, qu’elles se trouvent dans les hôpitaux, les prisons, les casernes ou les internats.

En ce qui concerne l’enseignement religieux dans les écoles publiques, un renversement de tendance est observable par rapport à la norme de la confessionnalité scolaire des concordats conclus antérieurement avec l’Italie et avec l’Espagne. À la différence des dispositions établies par les concordats allemands, par exemple, qui font de l’enseignement religieux une matière obligatoire, avec possibilité de dispense, la solution désormais retenue est celle de l’option libre en faveur du cours de religion.

Le mariage est traditionnellement une autre «matière mixte» intéressant à la fois l’Église et l’État. Si la plupart des États concordataires continuent de reconnaître les effets civils à la célébration du mariage canonique, les nouvelles conventions avec l’Espagne et l’Italie n’en soulignent pas moins la volonté des deux ordres juridiques d’affirmer leur indépendance réciproque dans les causes de séparation ou la transcription civile des sentences canoniques de nullité ou de dispense de mariages conclus et non consommés. Le Portugal a signé en 1975 une brève convention modifiant l’article 24 du concordat de 1940 pour mettre fin à l’interdiction faite jusque-là aux personnes mariées canoniquement de se prévaloir de la faculté du divorce civil.

3. Perspectives d’avenir

On notera que les États qui ont conclu un accord de droit international avec le Saint-Siège s’en servent généralement comme d’un modèle pour négocier des accords parallèles avec d’autres communautés religieuses. Lorsque celles-ci sont minoritaires, leurs membres, selon le principe de l’égalité des citoyens, ne peuvent que bénéficier de cet alignement de leur statut sur celui qui a qualité de traité international, et qui, par sa solidité même, sert aussi de garant pour leur propre accord de droit interne.

Les vaticinations qui avaient annoncé la fin des concordats après le IIe concile du Vatican ont donc été démenties par les faits. L’instrument concordataire a montré sa souplesse et son adaptabilité aux procédures de l’État de droit. Sa permanence souligne un trait non moins permanent de la nature de l’Église catholique, qui est juridiquement une société transnationale souveraine dans son ordre, dont le Saint-Siège est la tête. Si ce n’est pas la conférence épiscopale d’un pays qui traite avec l’État, mais le Saint-Siège, la raison en est que ce dernier seul peut représenter et engager l’Église locale sur un plan de parité avec l’État; il est donc seul à pouvoir négocier avec celui-ci un traité qui concerne ceux de ses citoyens qui sont aussi des fidèles de l’Église catholique.

Il n’est pas exclu que s’ouvre désormais, après les changements intervenus en Europe centrale depuis la fin de 1989, un nouveau champ d’activités concordataires. On a vu que ces pays avaient déjà une expérience concordataire, interrompue par les régimes communistes au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Non seulement ils adoptent désormais des législations restituant à tous les cultes la liberté religieuse qui leur est due, mais ils s’empressent aussi de reconnaître à nouveau au Saint-Siège sa position de sujet de droit international, comme en a témoigné le rétablissement spectaculaire des relations diplomatiques avec la Pologne, la Hongrie, la Tchécoslovaquie, la Roumanie et l’U.R.S.S.

Un accord a été signé entre le Saint-Siège et la Hongrie démocratique en février 1990, mettant fin à celui de 1964 et garantissant à l’Église une pleine liberté pour remplir sa mission. Une convention bilatérale est annoncée avec la Pologne, en complément de la loi sur la liberté religieuse que ce pays a adoptée. En Roumanie, la hiérarchie catholique latine et orientale a pu être rétablie en mars 1990, après l’abrogation par les nouvelles autorités roumaines de la législation de 1948, qui avait notamment supprimé l’Église catholique de rite byzantin et transféré ses lieux de culte à l’Église orthodoxe. La réorganisation a pu se faire dans le cadre des diocèses mentionnés par le concordat de 1927.

Avec l’ex-U.R.S.S., la question de la liberté de l’Église catholique d’Ukraine – incorporée de force au patriarcat orthodoxe en 1946 – n’a pas soulevé de difficulté de principe. Un agrément a même été conclu en janvier 1990 entre délégués du Saint-Siège et du patriarcat de Moscou sous forme de Recommandations, devant préparer au règlement de la question.

On voit que, dans le contexte de l’État de droit, les concordats ont cessé d’être un instrument de domination d’un pouvoir sur l’autre, ou de concessions de privilèges mutuels. Ils sont appelés à préciser le cadre juridique de la coopération de l’Église et de l’État, dans l’autonomie réciproque. Les concordats, traités internationaux, qui reconnaissent l’Église catholique pour ce qu’elle est juridiquement, contribuent à la création d’un espace juridique mondial, qui illustre la portée et les requêtes du principe de la liberté religieuse.

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