Proposition de loi
portant attribution des droits de poursuite directe
devant les tribunaux de répression
aux associations d'intérêt général
spécialement autorisées par la cour d'appel,

Présentée le 27 mai 1909
par MM. Bérenger, Ribot, Paul Strauss, Cazot, Milliard, Ferdinand-Dreyfus, Audifred.

Messieurs, la proposition de loi que nous avons l'honneur de soumettre à l'appréciation du Sénat a pour but de réclamer pou les associations qui s'inspirent d'un but élevé d'intérêt général et de bien public, le droit de saisir directement les tribunaux de répression qui a été si libéralement accordé par des lois récentes aux groupements syndicaux, pour la protection des intérêts exclusivement professionnels qu'ils représentent.
La demande n'a rien qui heurte notre droit pénal. S'il attribue, en effet, au ministère public, un rôle prépondérant dans la répression des crimes et délits, il proclame en même temps le droit de toute personne lésée de saisir personnellement le tribunal de répression, avec la seule réserve que le droit de dénoncer et de prouver le délit ne comprend pas celui de requérir la peine.
C'est même, suivant l'expression d'un savant jurisconsulte, qui était en même temps un éminent magistrat, M. Larombière, cette dualité d'attribution qui constitue l'originalité du système pénal français.
Il faut citer les textes. C'est au frontispice même du code d'instruction criminelle, dans son article 1er, qu'ils se trouvent, comme étant le principe primordial de notre institution pénale.
" Art. 1er - L'action pour l'application des peines n'appartient qu'aux fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi."
Et aussitôt après :
" L'action en réparation du dommage causé par un crime, par un délit ou par une contravention peut être exercée par tous ceux qui ont souffert de ce dommage."
La jurisprudence, développant le principe posé, a étendu le droit de la partie lésée, du dommage matériel plus particulièrement visé dans ce texte, au préjudice moral. Témoin les instances en diffamation ou injures journellement accueillies par les tribunaux.
Elle a, de plus, considéré, par une déduction logique, qu'il n'était pas possible de refuser à un groupe de citoyens régulièrement associés le droit de qui appartenait individuellement à chacun d'eux.
Les associations légalement constituées sont ainsi investies du droit de saisir la juridiction répressive de la réparation du dommage matériel ou moral qu'elles ont subi. mais, comme pour les particuliers ce droit se trouve limité aux actions relatives à leurs intérêts d'ordre privé. C'est ce que les arrêts, induisent des des termes, jugés limitatifs, du texte précité. Ainsi elles peuvent poursuivre devant la justice pénal l'auteur du vol, de l'abus de confiance, de la diffamation ou tout autre délits dont elles sont victimes, mais leur pouvoir se borne à cela.
Ceci nous rapproche, néanmoins, beaucoup de l'objet de la proposition.
Les associations étant ainsi reconnus quant aux intérêts d'ordre privé qu'elle peut avoir, il ne s'agit plus, en réalité, que d'apprécier s'il ne convient pas de l'étendre à ceux d'ordre général et public pour la défense desquels elle a pu se créer.
Deux questions nous semblent devoir être posées d'abord.
Les auteurs du code ont-ils eu des raisons pour limiter ainsi le droit qu'il concédaient ?
Y a-t-il un intérêt public certain à ce que ce droit soit aujourd'hui étendu ?
Sur le premier point il n'est pas douteux que l'intention n'ait été formelle en ce qui touche le simple particulier. Lui donner le pouvoir de poursuivre personnellement les infractions de toute nature, même quand il n'en avait subi aucun dommage, eût été instituer le système de l'accusation populaire auquel le droit français a toujours répugné et que personne, d'ailleurs, ne réclamait ; et par vie de conséquence, il est également certain qu'il en eût été de même pour les associations, si la pensée du législateur avait pu alors se porter sur elle.
Quant au point de savoir si la question toute différent d'un droit restreint à reconnaître à certaines collectivités en ce qui touche seulement les actes délictueux relatifs au but de leur institution, il est de toute évidence qu'elle n'a pas pu se poser. Les associations commerciales ou industrielles, peu nombreuses d'ailleurs, étaient seules connues. Celles à but philanthropiques ou humanitaire que la seconde partie du siècle dernier a vues naître en si grand nombre n'existaient pas encore.
Quant aux motifs d'intérêt public, ils ne sont pas de faible importance, car ils reposent sur la nécessité d'obtenir, pour une répression mieux assurée des crimes et des délits, un accroissement de la sécurité des citoyens.
Il ne peut être contesté que le personnel du parquet, qui est resté à peu près le même depuis, la loi impériale du 20 avril 1810, sur l'organisation de l'ordre judiciaire, sauf en ce qui touche le tribunal de  la Seine, qui, même, a été notablement diminué par la suppression de cent soixante substituts dans l'organisation nouvelle de 1883, ne soit plus aujourd'hui en rapport  avec la tâche écrasante qui lui incombe.
Quelques chiffres empruntés par période de vingt-cinq ans aux cinquante dernières années relevées par le ministère de la justice, en donnent la preuve.
Le nombre des plaintes dénoncées au parquet était:
En 1855, de...............285.643
En 1880, de...............394.394
Il est, on 1905, de......551.893
Il a donc peu près doublé.
Comment s'en étonner? Est-il une seule des lois, qu'ont fait naître les découvertes de la science, l'accroissement du bien-être et l'énorme développement des rapports commerciaux, économiques ou politiques qui en sont résultés, qui ne comporte des sanctions pénales. Chemins de fer, électricité, machinisme industriel, protection des faibles, santé publique. organisations  syndicale, protection agricole, expansion commerciale, etc., etc..
Qui donc, en dehors de ceux qui, par devoir professionnel, ont l'obligation de tout relever et de tout savoir, oserait se flatter de connaître les innombrables délits créés par tant de lois nouvelles!
Et qui parmi tes magistrats eux-même oserait affirmer que tout est vu, recherché et puni?
Aussi n'y a-t-il aucune surprise  à constater que la vigilance des magistrats subit, à mesure qu'augmente la tâche, un assez sensible fléchissement. On s'en aperçoit au nombre de plus en plus considérable des affaires laissées sans suite.'.
En 1855 .............111.548
En 1880 .............201.362
En 1905............. 321.015
C'est en cinquante ans presque un triplement.
Et si parmi les motifs divers qui motivent le classement sans suite, on s'attache au cas qui importe le plus à la défense sociale, à  celui, où, le délit étant prouvé, l'auteur  n'a pu être saisi, c'est plus grave encore.
En 1855................34.062
En 1880............... 55.683
En 1905..............107.015
Encore le triplement.
C'est, toujours d'après les  constatations officielles, une proportion dc 12 % pour la première date, de  14% pour la seconde et 19% pour 1905. Si. comme il est probable, ce mouvement, ne s'est point arrêté, on peut affirmer qu'à l'heure actuelle  un inculpé sur cinq échappe à la justice.
Le rapport de 1905 au ministre s'en montre  justement alarmé.
 " L'augmentation constante du nombre des  malfaiteurs qui parviennent à se soustraire aux investigations de la justice, dit-il. constituerait, si elle persistait, un danger menaçant pour  la sécurité publique ."
 Est-ce à dire que ce relâchement soit  imputable aux magistrats, manque de zèle ou de sagacité? Assurément non, c'est l'impuissance résultant d'une surcharge écrasante de travail.
C'est naturellement sur les délits d'importance moindres que ce fléchissement porte et se remarque le plus.
" Tous ceux, dit un jurisconsulte éminent, ancien directeur des affaires criminelles et des grâces, M. Georges Picot, que préoccupe la répression de la pornographie, de l'alcoolisme, de la mendicité et du vagabondage, sont unanimes à constater cette impuissance."
C'est ce que M. Paul Nourrisson, dont les écrits , en cette matière, ont acquis une grande autorité disait à son tour en 1903, avec l'approbation de deux professeurs réputés de la faculté de droit, MM. Le Poittevin et Thaller, devant la société de législation comparée.
Mais à quoi bon rechercher sur ce point les documents et les témoignages ? Le spectacle de la rue ne donne-t-il pas à tous passants, notamment en ce qui touche le vagabondage, l'ivresse, la mendicité, les exhibitions obscènes, la preuve du nombre infini de délits laissés sans répression. Le gouvernement se rend compte, d'ailleurs, de cette insuffisance du personnel actuel. Déjà, à plusieurs reprises, il s'était vu obliger de réclamer quelques magistrats de plus pour les tribunaux les plus accablés, et le parlement vient, par une loi récente, de créer au tribunal de la Seine, trois places de substituts et six de juges d'instruction. Mais ce sont là de bien insuffisantes mesures.
Pour faire oeuvre sérieuse, il n'y a que deux solutions possibles : ou augmenter partout le nombre des magistrats et en même temps celui des agents auxiliaires de la justice, ce serait une lourde charge pour nos finances, ou faire un pas de plus dans la voie ouverte largement depuis peu, de l'association à l'oeuvre du ministère public d'autres organes à déterminer.
Débarrassés ainsi du souci des délits de moindre importance, qui absorbent une trop grande partie de leur activité, les magistrats consacreront plus de temps et de soins à la recherche des coupables plus particulièrement menaçants pour la sécurité publique, et la société sera mieux gardée.
Mais ce partage nécessaire ne risque-t-il pas de porter atteinte à l'institution si éminemment française et si respectée du ministère public, de diminuer son prestige et d'ébranler ainsi l'action répressive concentrée tout entière dans notre pays entre ses mains ?
N'exposerait-il point, en outre, la sécurité des citoyens au péril des poursuites inconsidérées, excessives ou passionnées, au danger même du chantage ?
Ces objections sont considérables et bien que ce soient les seules qui se soient produites dans les discussions si nombreuses instituées depuis vingt ans ans au sein des sociétés savantes ou dans des écrits spéciaux, elles seraient assurément de nature, si elles ne pouvaient être réfutées, a justifier un rejet de la proposition.
Mais la réfutation en est péremptoire. Sur le premier point, ne suffit-il pas de bien préciser l'objet de la demande, non seulement pour lui enlever tout caractère agressif contre les prérogatives du parquet, mais pour établir qu'il conservera la plénitude de son action ?
S'agit-il de se substituer à son pouvoir, de prendre sa place, même de l'amoindrir ? En aucune façon. Il continuera de jouir du seul droit d'exercer l'action publique, c'est à dire du droit de poursuivre en vue d'obtenir une répression pénale et de celui qui en est la conséquence naturelle, de requérir l'action de la peine.
Il conservera intact son droit de saisir la juridiction répressive en toute matière, et dans celles où un droit, non public mais privé, existera à côté du sien, son action, s'il l'exerce, couvrira pleinement l'autre.
Il gardera enfin l'entière liberté de combattre à l'audience la demande qu'il jugera mal fondée, même de la déclarer calomnieuse et de requérir contre elle.
Une seule chose sera changé, c'est que, pour certains délits, d'autres pourront saisir la justice à côté de lui ou à son défaut. C'est ce qu'un éminent criminaliste, très soucieux de ne point faire échec au pouvoir des parquets, M. Henry Joly, a exprimé en ces termes :
" Personne, en un mot, ne demande de supprimer, ni même de diminuer le ministère public. On demande seulement qu'il ne reste pas seul."
Ajoutons que nous n'entendons nullement étendre la faculté nouvelle à donner aux associations, au delà des limites fixées par le code d'instruction criminelle, à l'action des particuliers. Elles n'auraient donc ni le droit de perquisition et de saisie, ni même celui de verbaliser.
Et, à ce propos, il n'est pas inutile de rappeler dans quels termes, dès 1898, l'un des auteurs de la proposition assimilait l'action réclamée pour les associations à celle attribuée par le code aux particuliers.
"En définitive, disait-il, ce que nous demandons n'est qu'une extension du droit de citation directe ... L'individu a le droit de poursuivre quand son intérêt personnel est lésé. Or quel est l'intérêt personnel d'une collectivité, sinon le but qu'elle poursuit ? Il est donc logique de demander pour la collectivité, fondée dans le but de combattre un ordre d'abus déterminé, le droit de poursuivre les faits délictueux qui relèvent de ces abus."
Quant à la crainte de poursuites abusives ou inconsidérées et du chantage, elle parait excessive en présence des éventualités menaçantes, indiquées déjà, que comporte toute instance téméraire.
Conclusions contraires du ministère public à l'audience, rejet de la demande par le tribunal.
Condamnation possible, peut-être avec insertion dans les journaux, à des dommages intérêts pour citation indue, ou même à une peine pour dénonciation injurieuse.
A quoi il faut ajouter la révocation possible de l'autorisation dont il sera parlé plus loin.
Quelle est la société qui, menacée aussi gravement, aussi bien dans ses intérêts matériels que dans sa considération, par l'échec d'une poursuite inconsidérée, n'apporterait pas une extrême circonspection à ses initiatives.
Son crédit, sa fortune, son existence même ne serait-elle par l'enjeu qu'elle risquerait.
Mais à quoi bon s'étendre aujourd'hui sur des objections auxquelles le vote des lois précitées a ôté toute valeur.
Présentées jusque là comme décisives, elles se sont, en effet, évanouies devant l'instance des intérêts coalisés.
Assurément ces intérêts étaient respectables. Ils touchaient une notable partie du pays agricole. Il s'agissait de le défendre contre des fraudes qui menaçaient sa prospérité, déjà si gravement atteinte par des fléaux répétés et le bien général pouvait à un certain point tirer profit de leurs demandes. Ce n'en était pas moins des intérêts d'ordre purement matériel. Devant eux, toute opposition a cédé.
C'est donc à l'heure actuelle un fait acquis que, devant l'importance supérieur de certains intérêts, la rigueur des principes invoqués peut fléchir.
La seule question qui se pose est dès lors de savoir si ceux dont s'inspire la proposition peuvent entrer en parallèle avec ceux qui ont déjà triomphé devant les chambres.
Il importe donc de rappeler ces derniers.
Déjà par une loi du 30 novembre 1892 sur l'exercice illégal de la médecine, qui a peu frappé l'attention, les associations de médecins légalement constituées et les syndicats spéciaux dont la formation était encouragée par la loi, avaient reçu le droit de poursuivre devant la juridiction correctionnelle le délit d'exercice illégal de la médecine, et celui de se porter partie civile dans les instances engagées par le ministère public (art 17). C'était étendre le principe du code aux intérêts professionnels.
Trois lois récentes, se complétant l'une l'autre, celle du 11 juillet 1905 sur la répression de la fraude des vins et du régime des spiritueux, celle du 29 juin 1907 sur le mouillage des vins et l'abus du sucrage et celle du 5 août 1908 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et celle des falsifications des denrées alimentaires et des produits agricoles sont allées plus loin : elles ont attribué les mêmes droits à tous syndicats formés conformément à la loi du 21 mars 1884, pour la défense des intérêts généraux de l'agriculture, de la viticulture, du commerce ou trafic, non seulement des vins, alcools et spiritueux, mais des denrées alimentaires, produits médicamenteux et marchandises quelconques.
Il semble même que la largeur très particulière donnée au dernier de ces textes ait eu pour but d'affranchir les syndicats investis de ces droits de la jurisprudence qui jusque-là limitait leur pouvoir au cas d'un préjudice direct (arrêts de la cour de cassation des 20 décembre 1907 et 2 mai 1908 )
D'ordre plus élevé est assurément le but que poursuivent les associations d'intérêt général dont la proposition se fait l'organe.
Il ne s'agit pas pour elles d'intérêts qui leur soient propres, encore moins d'intérêts matériels. Leur ambition est  plus haute. Elles aspirent à améliorer l'humanité, à protéger la faiblesse, à défendre la morale de la société.
Leur action profite non à un groupe ou à une classe, mais à tous les citoyens, car elles représentent le bien public et l'intérêt général.
C'est la protection de l'enfant ou de la jeune fille.
C'est la lutte contre l'ivresse, contre l'immoralité publique, contre l'insalubrité, contre le vice.
Sont-elles moins dignes des faveurs de la loi ? Ou bien les intérêts dont elles se réclament sont-ils si bien garantis par l'action unique et exclusive du ministère public, que leur intervention soit inutile ?
A ce dernier point de vue, le fait seul qu'elles se soient formées serait la preuve du contraire. Pourquoi donc des citoyens auraient-ils jugé bon de se grouper pour défendre certains intérêts, si l'action publique y suffisait ? Ils n'ont actuellement d'autre pouvoir que celui de porter humblement leur plainte au parquet. Ils se forment cependant en sociétés sans autre espoir que de se faire écouter dans leurs sollicitations : quelles meilleures preuves que ces sollicitations sont nécessaires.
Mais voici une démonstration plus décisive. Elle est empruntée à la comparaison du nombre des affaires suivies pour certains délits en Angleterre et en France. On sait qu'en Angleterre les associations d'intérêt général, sans loi spéciale, sans autorisation aucune, ont par le seul fait du système pénal qui est celui de l'accusation populaire, le droit de saisir la juridiction répressive. Grâce à leur activité, voici le chiffre des poursuites dirigées par leurs soins en une matière évidemment commune aux deux pays, les violence contre les enfants.
En Angleterre, une seule des sociétés protectrices de l'enfance : "The national Society for prevention of cruelly to children" a signifié en une année 18.779 avertissements et engagé 2.519 poursuites. En France, il a eu 648 poursuites.
Est-ce dire qu'il y ait moins de délits de cette nature en France ? Assurément non, tout au moins, dans une pareille proportion.
Cela tient à deux causes.
D'abord à ceci que, chez nos voisins, au lieu du magistrat unique, accablé par de trop multiples devoirs, qui seul chez nous a le droit d'agir, des groupes de citoyens associés dans le but d'assurer à ce point de la loi pénale une complète application, veillent sans cesse et ne sont détournés par rien du but qu'ils se sont donné.
C'est encore que les témoins, voisins ou parents, que la crainte de représailles ou le scrupule de faire une dénonciation, retiennent si souvent quand il s'agit de porter plainte à l'autorité, viennent plus facilement à eux et que pour ces deux causes ils ont ils sont plus exactement informés que le magistrat réduit par les obligations de sa charge à attendre les mêmes communications à son bureau.
Nous n'avons pas toutefois la pensée que les associations françaises devraient user, dans une aussi large mesure que celle d'outre-Manche, de la faculté de saisir les tribunaux, et ce qui nous paraît le plus à recommander dans leur manière d'opérer, c'est le droit d'avertissement implicitement compris dans celui de poursuite. Elles en usent très largement, puisque nous venons de relater, pour une seule d'entre elle, près de 19.000 avertissements contre 2500 poursuites.
C'est là l'exemple qu'il convient de relever et de conseiller. Certaines associations françaises usent déjà chez nous de ce procédé, qui a l'avantage de faire cesser le délit sans provoquer la peine et bien que, dans l'état actuel, ces avertissements ne soient susceptibles d'aucune sanction, ils sont assez souvent efficaces. Quelle puissance n'acquerraient-ils pas si l'avertissement avait le droit de rappeler qu'il pourrait, au cas où il serait négligé, se transformer en poursuite.
L'effet probable de la loi réclamée serait donc, en concédant le droit, d'en rendre l'usage le plus souvent inutile.
Une disposition complémentaire de la proposition nous parait propre à donner une assurance dernière contre les abus possibles.
Bien que des centaines de syndicats jouissent aujourd'hui du bénéfice des lois précitées, sans qu'aucune condition de garantie leur ai été imposée quant à leur existence même, leur but, leur solvabilité, l'honorabilité même de leurs membres, nous ne demandons pas pour les associations une aussi entière et peut-être impudente liberté.
L'association, avant d'être admise au droit nouveau, devra se soumettre à une enquête sur la légitimité de son but, l'honorabilité et la compétence de ses membres.
Et cette enquête sera faite, non par le pouvoir gouvernemental trop enclin à se diriger par des considération de parti, mais par le corps le plus capable de se renseigner et de juger impartialement, la cour d'appel du ressort.
L'autorisation sera délivrée par elle, s'il y a lieu et sera révocable par elle également, en cas de fautes graves.
Telle est la réforme proposée. C'est la première fois, croyons-nous, que le parlement en est saisi, par la voie de proposition spéciale. Le sénat a eu toutefois, il y a quelques années, a s'en occuper incidemment. C'était en mars 1898, à l'occasion de la loi sur les violences envers les enfants. On s'étonnait de la difficulté avec laquelle les faits les plus horribles arrivaient à la connaissance de la justice. Le plus souvent les enfants maltraités avaient subi des martyres de plusieurs années. de nombreux témoins l'avaient su. Personne n'avaient parlé. MM. Strauss et Théophile Roussel, jugeant par l'exemple de l'Angleterre que la découverte des faits coupables serait mieux assurée si les sociétés de protection de l'enfance étaient admises à agir simultanément avec le parquet, déposaient un amendement pour leur faire attribuer ce droit.
Accueilli par un assentiment général, adopté à la fois par la commission et par le Gouvernement, il était d'abord voté à l'unanimité.
Mais, dans l'intervalle des deux délibérations, des défiances singulières et peu réfléchies surgissaient au sujet de l'usage qui serait fait par le tribunal du droit d'autorisation qui lui était attribué.
Les associations religieuses, murmuraient les uns, sont seules en état de profiter de la loi. Elles seules seront autorisées et on évoquait le souvenir d'enfants arrachés par le zèle congréganiste à la foi de leurs parents.
On n'acceptera, disait-on d'un autre côté, que les associations antireligieuses.
On trouva dans le discours prononcé au Sénat par M. Strauss la trace de ces préoccupations.
La discussion en seconde lecture fut longue et pénible et, malgré une ferme intervention du garde des sceaux, du rapporteur et de M. Strauss, l'amendement échoua par le rapprochement inattendu des les moins habituées à voter ensemble.
Mieux éclairé par une étude approfondie, le Sénat ne cédera assurément  pas à un semblable entraînement.
Nous ne terminerons pas cette étude sans faire connaître les nombreuses et importantes autorités sous le patronage desquelles la solution peut se placer.
Discutée depuis vingt ans dans les milieux les plus divers : société générale des prisons, 1896 ; société de législation comparée, 1903 ; comité des enfants traduits en justice, 1898 ; congrès des sociétés savantes, 1898 ;  congrès sur le droit d'association, 1899 ; congrès international d'assistance publique, 1900 ; congrès de Bordeaux contre la pornographie, 1905 ; société d'économie sociale, 1908, elle a reçu l'accueil le plus sympathique.
L'académie des sciences morales et politiques l'avait mise en concours en 1893 et avait récompensé deux mémoires concluant au droit des associations. Elle instituait, en outre, en 1902, une discussion dans laquelle plusieurs de ses membres opinaient dans le même sens.
Ajoutons que, dans le grand nombre des hommes importants par leur science ou leur situation, qui, devant ces sociétés ou dans leurs écrits, se sont montrés favorables, nous pouvons citer, parmi les magistrats, anciens magistrats ou membres du barreau : M. le premier président Larombière, MM. félix Voisin, Guillot, Flandin, Albert Rivière, Nourrisson, René Gast.
Parmi les professeurs de droit : MM. Lepoittevin, Garçon, Larnaude, Thaller.
Parmi les membres de l'institut : MM. Georges Picot, Tarde, henri Joly, de Franqueville, Fouillée.
Et parmi les membres du Parlement : MM. Strauss, Théophile Roussel, de Lamarzelle, Milliard, Audiffred.

C'est avec confiance que nous soumettons au Sénat la proposition suivante :

Proposition de loi

Art. 1er

-Les associations légalement constituées dans un but d'intérêt général ou public, et spécialement autorisées à cet effet par la cour d'appel du ressort de leur siège social, statuant en chambre du conseil, le ministère public entendu, auront le droit de poursuivre devant les tribunaux de répression, soit par voie de citation directe, soit en se portant partie civile, dans les termes des articles 63 et suivants et 182 du code d'instruction criminelle les crimes, délits ou contraventions se rattachant à l'objet de leur institution.

Art. 2.

- L'autorisation conférée par la cour d'appel peut être révoquée par elle, pour fautes graves, d'office ou sur la réquisition du ministère public.
 
 
 
 
 

Loi du 5 août 1908
Art. 2. Tous syndicats formés conformément à la loi du 21 mars 1884, pour la défense des intérêts généraux de l'agriculture ou de la viticulture ou des commerces et trafics des boissons, eau-de-vie naturelles, alcools de fruits, denrées alimentaires, produits agricoles, engrais, produits médicamenteux, marchandises quelconques, pourront exercer sur tout le territoire de la France et des colonies les droits reconnus à la partie civile par les articles 62, 63, 64, 66, 67 et 68 du code d'instruction criminelle relatifs aux faits de fraudes et falsifications prévus par les lois en vigueur, ou recourir, s'ils le préfèrent, à l'action ordinaire devant le tribunal civil, en vertu des articles 1382 et suivants du code civil.