Projet Combes
(Déposé
le 10 novembre 1904. J'en rajoute l'exposé des motifs qui ne figurait pas dans
le rapport de M. Briand)
EXPOSE DES MOTIFS
Messieurs,
le projet de loi qui vous est soumis reproduit, sous une forme législative, les
appréciations émises par le président du conseil devant la commission de la
séparation des Églises et de l'État au sujet de la proposition adoptée par la
commission relativement à cette question importante.
Nous pouvons nous référer, en ce qui touche l'exposé des motifs que le projet
comporte, à la discussion récente qui a eu lieu dans cette enceinte au début
même de la session.
En vous montrant le Concordat systématiquement et journellement violé par le
pouvoir religieux, le Gouvernement vous a fait connaître qu'il ne lui
paraissait pas possible de maintenir plus longtemps un régime qu'il était seul
à respecter, et il vous a indiqué dans quel esprit et d'après quels principes
il était résolu à vous proposer de consacrer un régime nouveau, le régime de la
séparation des Églises et de l'État. Vous trouverez ses vues nettement
précisées dans les articles dont la teneur suit :
Titre 1er
SUPPRESSION DES DÉPENSES DES CULTES -
RÉPARTITION DES BIENS - PENSIONS
Art. 1er
A partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, sont et demeurent supprimés : toutes les dépenses publiques pour l'exercice ou l'entretien d'un culte ; tous les traitements, indemnités, subventions ou allocations accordés aux ministres d'un culte sur les fonds de l'État, des départements, des communes ou des établissements publics hospitaliers.
Art. 2
Pendant
deux ans à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi,
la jouissance gratuite des édifices du culte sera laissé
aux associations dont il sera parlé au titre II ci-après.
Après cette période de temps écoulée, cessera de plein droit l'usage gratuit
des édifices religieux : cathédrales, églises, temples, synagogues, ainsi que
des bâtiments des séminaires et des locaux d'habitation : archevêchés, évêchés,
presbytères, mis à la disposition des ministres des cultes par l'État, les
départements et les communes.
Art. 3
Les
biens mobiliers et immobiliers appartenant aux menses, fabriques, consistoires,
conseils presbytéraux et autres établissements publics préposés aux cultes
antérieurement reconnus, seront concédés à titre gratuit aux associations qui
se formeront pour l'exercice d'un culte, dans les anciennes circonscriptions
ecclésiastiques où se trouvent ces biens.
Ces concessions, qui n'auront d'effet qu'à partir du 1er janvier qui suivra la
promulgation de la présente loi, seront faites dans les limites des besoins de
ces associations, par décret en conseil d'État ou par arrêté préfectoral,
suivant que la valeur des biens s'élèvera ou non à 10 000 fr.,
pour une période de dix années et à charge d'en rendre compte à l'expiration de
cette période. Elles pourront être renouvelées dans les mêmes conditions pour
des périodes de même longueur ou d'une longueur moindre.
Ne pourront être compris dans ces concessions :
1° les immeubles provenant de dotation de l'État, qui lui feront retour ;
2° les biens ayant une destination charitable, qui seront attribués par décret
en conseil d'État ou arrêté préfectoral, suivant la distinction précitée, aux
établissements publics d'assistance situés dans les communes ou dans
l'arrondissement.
Les biens non concédés dans un délai d'une année, à dater de la promulgation de
la présente loi, ou dont la concession ne serait pas redemandée, seront
attribués dans les mêmes formes entre les établissements d'assistance ci-dessus
visés.
Art. 4
Les
ministres du culte qui, par application de la présente loi, cesseront de
remplir des fonctions rétribuées par l'État, recevront les pensions et allocations
suivantes :
1° Les curés et desservants, vicaires généraux et chanoines, âgés de plus de
soixante ans et comptant vingt-cinq années de service au moins, 900 fr. ; les vicaires remplissant les mêmes conditions, 300 fr.
2° Les curés et desservants, vicaires généraux et chanoines, âgés de plus de
cinquante ans et comptant au moins vingt ans de services, 750 fr. ; les vicaires remplissant les mêmes conditions, 300 fr.
3° Les curés et desservants, vicaires généraux et chanoines, âgés de plus de
quarante ans et comptant au moins quinze ans de services au moins, 600 fr. ; les vicaires remplissant les mêmes conditions, 250 fr.
4° Les curés et desservants, âgés de moins de quarante ans, recevront pendant
quatre ans une allocation de 400 fr.
Les ministres des cultes protestants et israélites, les directeurs et
professeurs des séminaires de ces cultes auront les mêmes pensions et
allocations que celles attribuées aux curés et desservants, suivant les
distinctions précités et à des taux calculés dans les mêmes proportions que
ci-dessus par rapport aux traitements actuels.
Les archevêques et évêques, le grand rabbin du consistoire central auront une
pension de 1 200 fr.
Ces pensions et allocations cesseront de plein droit en cas de condamnation à
une peine afflictive ou infamante ou pour un des délits visés par les articles
17 et 19 de la présente loi.
Les conditions de payement de ces pensions et allocations, ainsi que toutes les
mesures propres à assurer l'exécution du présent article, seront déterminées
par un règlement d'administration publique.
Art. 5
Les
édifices et autres biens affectés aux cultes antérieurement reconnus, qui
appartiennent à l'État, aux départements ou aux communes, seront concédés, à
titre onéreux, aux associations qui se formeront pour l'exercice d'un culte,
dans les anciennes circonscriptions ecclésiastiques où se trouvent ces biens.
Ces concessions, qui n'auront d'effet que deux ans à partir du 1er janvier qui
suivra la promulgation de la présente loi, seront faites dans les limites des
besoins de ces associations par décret en conseil d'État ou par arrêté
préfectoral, suivant que les biens appartiendront soit à l'état, soit aux
départements ou aux communes, pour une période de dix années et à charge d'en
rendre compte à l'expiration de cette période et de supporter les frais
d'entretien et de grosses réparation.
Elles pourront être renouvelées, sous les mêmes conditions, pour des périodes
de même longueur ou des périodes moindres.
Le prix de la concession ne pourra dépasser le dixième des recettes annuelles
de l'association constatées d'après les dispositions de l'article 9 de la
présente loi.
Des subventions pour grosses réparations pourront être accordées aux
départements et aux communes dans la limite du crédit inscrit annuellement au
budget du ministère de l'intérieur.
Les biens non reconnus utiles pour les besoins des associations d'un culte ou
dont la concession n'aura pas été redemandée pourront dans les mêmes formes être
concédés à un autre culte ou affectés à un service public.
Les conseils municipaux et les conseils généraux seront appelés à donner leur
avis pour la concession des biens communaux ou départementaux.
Titre II
ASSOCIATION
POUR L'EXERCICE D'UN CULTE
Art. 6
Les
associations formées pour subvenir aux frais et à l'entretien d'un culte
devront être constituées conformément aux articles 5 et suivants de la loi du
1er juillet 1901 ; elles seront soumises aux autres prescriptions de cette loi
sous réserve des dispositions ci-après :
Elles devront avoir exclusivement pour objet l'exercice d'un culte.
Elles ne pourront employer aucun étranger dans les fonctions de ministre du
culte.
Les administrateurs ou directeurs devront être Français, jouir de leurs droits
civils, et avoir leur domicile dans le canton où se trouvent les immeubles
consacrés à l'exercice du culte.
Art. 7
Outre les cotisations prévues par l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901, elles pourront recevoir le produit des quêtes et collectes faites pour les frais d'entretien d'un culte, dans les édifices consacrés à l'exercice public de ce culte, percevoir des taxes ou rétribution, même par fondations, pour les cérémonies et service religieux, pour la location des bancs et siège, pour la fourniture des objets destinés au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices.
Ces
associations pourront, dans les formes déterminées par l'article 7 du décret du
7 août 1901, constituer des unions.
Ces unions ne pourront dépasser les limites du département.
Art. 9
Les
associations tiennent un état de leur de leurs recettes et de leurs dépenses ;
elles dressent chaque année le compte financier de l'année écoulée et l'État
inventorié de leurs biens, meubles et immeubles.
Elles peuvent constituer un fonds de réserve dont le montant ne devra pas être
supérieur au tiers de l'ensemble de leurs recettes annuelles.
CE fonds de réserve sera placé soit à la caisse des dépôts et consignations,
soit en titres nominatifs de rentes françaises ou de valeurs garanties par
l'État.
A défaut par une association de remplir les charges de réparation qui lui sont
imposées par l'article 5 pour les immeubles concédés, le fond de réserve pourra
être employé par arrêté préfectoral pris après mise en demeure restée sans
effet, à réparer lesdits immeubles.
Outre ce fonds de réserve, elles pourront verser à la caisse des dépôts et
consignations d'autres sommes, mais seulement en vue de l'achat ou de la
construction d'immeubles nécessaires à l'exercice du culte.
Elles seront tenues de représenter sans déplacement, sur toute réquisition du
préfet lui-même ou à son délégué, les comptes et états ci-dessus prévus.
Art. 10
Sont passibles d'une amende de 16 à 1 000 fr. et d'un emprisonnement de six jours à un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, les directeurs et administrateurs d'une association ou d'une union qui auront contrevenu aux dispositions des articles 6, 7, 8 et 9.
Titre III
POLICE DES
CULTES ET GARANTIE DE LEUR LIBRE EXERCICE
Art. 11
Les
cérémonies d'un culte, les processions et autres manifestations religieuses ne
peuvent avoir lieu sur la voie publique, ni dans aucun lieu public, à
l'exception des cérémonies funèbres, ni dans aucun édifice public autre que
ceux concédés à un culte dans les conditions déterminées par la présente loi.
Il est interdit, à l'avenir, d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème
religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce
soit, à l'exception des édifices concédés pour l'exercice d'un culte, des
terrains de sépulture privée dans les cimetières, ainsi que des musées ou
expositions publics.
Art. 12
Les
réunions pour la célébration d'un culte ne peuvent avoir lieu qu'après
déclaration faite dans les conditions et les formes prescrites pour les
réunions publiques, par l'article 2 de la loi du 30 juin 1881. Outre les noms,
qualités et domiciles des déclarants, la déclaration indiquera ceux des
ministres du culte appelés à l'exercice de leur ministère.
Une seule déclaration suffit pour un ensemble de cérémonies ou assemblées
cultuelles permanentes ou périodiques. Elle cesse de produire effet à
l'expiration d'une année.
Toute réunion non comprise dans la déclaration, toute modification dans le
choix du local ou des ministres du culte doivent être précédées d'une
déclaration nouvelle.
Les représentants ou délégués de l'autorité publique ont toujours accès dans
les lieux de réunion pour l'exercice d'un culte.
Art. 13
Il est interdit de se servir de l'édifice consacré à un culte pour y tenir des réunions politiques.
Art. 14
Les
contraventions aux trois articles précédents sont punis d'une amende de 50 à 1
000 fr. et les infractions à l'article 13 peuvent
être, en outre, punies d'un emprisonnement de quinze jours à trois mois.
Sont passibles de ces peines, dans le cas des articles 12 et 13, ceux qui ont
organisé la réunion, ceux qui ont participé en qualité de ministre du culte et
ceux qui ont fourni le local.
Art. 15
Sont punis d'une amende de 100 à 1 000 fr., et d'un emprisonnement de 6 jours à trois mois, ou de l'une de ces deux peines seulement, ceux qui, soit par menace ou abus d'autorité, soit en faisant craindre à autrui de perdre son emploi ou d'exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, auront tenté de contraindre ou d'empêcher une ou plusieurs personnes d'exercer un culte, de contribuer aux frais de ce culte, de célébrer certaines fêtes, d'observer tel ou tel jour de repos et, en conséquence, d'ouvrir ou de fermer leurs ateliers, boutiques ou magasins, et de faire ou quitter certains travaux.
Art. 16
Sont punis des mêmes peines ceux qui auront empêché, retardé ou interrompu les exercices d'un culte par des troubles ou désordres dans un édifice consacré à un culte conformément à la loi.
Sera puni des mêmes peines tout ministre d'un culte qui, dans l'exercice de ce culte, se rendra coupable d'actes pouvant compromettre l'honneur des citoyens et dégénérer contre eux en oppression, en injure ou en scandale public, notamment par des inculpations dirigées contre les personnes.
Art. 18
Tout ministre d'un culte qui, dans les lieux où s'exerce ce culte, aura par des discours prononcés, des lectures faites, des écrits distribués ou des affiches apposés en public, soit outragé ou diffamé un membre du Gouvernement ou des Chambres, ou une autorité publique, soit cherché à influencer le vote des électeurs ou à les déterminer à s'abstenir de voter, sera puni d'une amende de 500 fr. à 3 000 fr. et d'un emprisonnement d'un mois à un an, ou de l'une de ces deux peines seulement.
Art. 19
Si un discours prononcé ou écrit affiché, lu ou distribué publiquement dans les lieux où s'exerce le culte, contient une provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, ou s'il tend à soulever ou à armer une partie des citoyens contre les autres, le ministre du culte qui s'en sera rendu coupable sera puni d'un emprisonnement de trois mois à deux ans, sans préjudice des peines de la complicité dans le cas où la provocation aurait été suivie d'une sédition, révolte ou guerre civile.
Art. 20
Dans
le cas des poursuites exercées par l'application des articles 12, 13, 17, 18 et
19, l'association propriétaire, concessionnaire ou locataire de l'immeuble dans
lequel le délit a été commis, et ses directeurs et administrateurs sont
civilement et solidairement responsables.
Si l'immeuble a été concédé en vertu de la présente loi, la concession en peut
être retirée dans les formes où elle a été faite.
La fermeture du local peut être immédiatement ordonnée par l'autorité
judiciaire, qui prononce une condamnation pour infraction aux articles 13, 17,
18 et 19.
Titre IV
DISPOSITIONS
GÉNÉRALES ET TRANSITOIRES
Art. 21
Un règlement d'administration publique déterminera les mesures propres à assurer l'application de la présente loi. Il réglementera en outre les sonneries des cloches.
Art. 22
L'article 463 du code pénal est applicable à tous les cas dans lesquels la présente loi édicte les pénalités.
Art. 23
Les congrégations religieuses demeurent soumises aux loi du 1er juillet 1901, du septembre 1902 et du 7 juillet 1904.
Art. 24
La direction des cultes continuera à fonctionner pour assurer l'exécution de la présente loi.
Art. 25
Sont
abrogées toutes dispositions législatives ou réglementaires contraires à la
présente loi et notamment :
1° La loi du 18 germinal an X qui a déclaré que la
convention du 26 messidor an IX entre le Gouvernement français et le
pape, ensemble les articles organiques de ladite convention, seraient
promulgués et exécutés comme des lois de la République ;
2° Le décret du 26 mars 1852 et la loi du 1er août 1879 sur les cultes
protestants ;
3° Les décrets du 17 mars 1808, la loi du 8 février 1831 sur le
culte israélite ;
4° Les décrets des 22 septembre 1812 et 19 mars 1859 ;
5° Les articles 201 à 208, 260 à 264, 294 du code pénal
6° Les articles 100 et 101, les paragraphes 11 et 12 de l'article
136 de la loi du 5 avril 1834 .
Il suffisait de lire ce projet pour constater que son économie générale était sensiblement différente de celle du projet provisoirement adopté par la commission. En ce qui concerne, par exemple, le régime de la propriété et de la location des édifices du culte, celui des associations cultuelles, le système de pensions, les solutions proposées par le Gouvernement étaient en désaccord flagrant avec celles de la commission.
Pour l'attribution de la propriété des biens immobiliers
des Églises, constitués à leur profit depuis le Concordat par dons et
libéralités provenant en tout ou en partie des fidèles, la commission proposait
une solution qui n'était peut-être pas très juridique, mais avait, du moins, le
mérite de trancher la question une fois pour toutes, d'une façon nette et
définitive. Elle avait fait deux parts des édifices : ceux qui ont été construits
sur des terrains de l'État ou des communes ou achetés au moyen de leurs
subventions ; ceux, au contraire, qui ont été bâtis sur des terrains donnés par
les fidèles ou achetés avec le produit de leurs dons et libéralités. Les
premiers étaient déclarés propriété de l'État ou des communes ; les seconds
propriétés des Églises.
Le système
proposé par le Gouvernement ne tranchait pas la question de propriété. Des
biens ecclésiastiques, mobiliers ou immobiliers, qui sont postérieurs au
Concordat, il faisait un lot que l'État, après prélèvement des biens donnés par
lui ou ayant une destination charitable, répartirait par voie de concessions
décennales renouvelables, entre les associations cultuelles dans la limite de
leurs besoins. L'avantage de ce système serait de permettre la constitution, au
profit des paroisses pauvres, d'un patrimoine pour assurer le service du culte.
Grâce à cette manière de procéder, l'État étant juge et maître de la
répartition aurait sur l'emploi de ces biens un droit de contrôle qui n'est
certes pas négligeable. Mais ce système devait avoir pour conséquence de
perpétuer l'immixtion de l'État dans l'administration des choses
ecclésiastiques. D'où la nécessité, dans le projet du Gouvernement, de
conserver la direction des cultes que la commission, se plaçant à un autre
point de vue, avait cru devoir supprimer.
En tout
cas, si sur ce point, le projet du Gouvernement pouvait paraître acceptable, il
n'en était pas de même quant au silence gardé par lui sur la question de
propriété relative aux biens mobiliers et immobiliers antérieurs au Concordat.
Il était imprudent et dangereux de ne pas affirmer avec force et netteté, comme
l'avait fait la commission, la propriété de l'État ou des communes.
M. Combes
n'avait pas cru nécessaire d'affirmer le droit de propriété de l'État et des
communes, parce qu'il lui avait paru suffisamment établi par une jurisprudence
constante. Mais la jurisprudence, c'est pure affaire d'interprétation, et
celle-ci peut varier selon les cas, les temps et les juges. Jusqu'à ce jour, il
est bien vrai que les décisions de justice ont été conformes au droit de l'État
et des communes ; qui pourrait assurer que demain il n'en serait autrement ?
Puis, un
jugement, un arrêt, valent seulement pour les cas qu'ils ont appréciés ; leur
force exécutoire est strictement limitée à l'espèce jugée. Il en résulte que
projet du Gouvernement, une fois transformé en loi, rencontrerait des
difficultés d'application presque insurmontables. Partout, dans les paroisses,
l'Église revendiquerait la propriété d’édifices antérieurs au Concordat. Avant
que l'État pût en disposer, il faudrait que cette question préjudicielle fût
tranchée. Ce serait des procès innombrables et interminables.
Puisqu'une
occasion s'offrait de consacrer l'œuvre de la Révolution en affirmant, une fois
pour toutes, et sans contestation possible, le droit de l'État et des communes,
pourquoi ne pas la saisir ?
Mais c'est
aussi quant à la disposition des biens mobiliers et immobiliers antérieurs au
Concordat, que les solutions de la commission et du Gouvernement apparaissaient
divergentes. Alors que la première rendait à l'État et aux communes, après une
période de location de dix ans obligatoire, la libre disposition de leur
propriété, celle du gouvernement édictait, au profit des associations
cultuelles, un système de concessions décennales indéfiniment renouvelables,
même pour les immeubles des départements ou des communes qui se seraient
montrés hostiles au renouvellement. Il en résultait une grave atteinte au
principe de la séparation. Cette obligation indéfinie, imposée aux communes et aux
départements, de laisser leurs biens entre les mains des représentants des
Églises, prenait, en effet, le caractère d'une véritable subversion en faveur
des cultes. C'était en outre, là aussi, l'immixtion de l'État qui se perpétuait
dans les affaires ecclésiastiques.
Sur le chapitre des pensions aux ministres des cultes, la
dissemblance était tout entière dans la question de mesure. Le projet de la
commission ne pensionnait que les ministres des cultes qui réalisaient certaines
conditions d'âge et de durée de services concordataires. Celui du Gouvernement,
beaucoup moins exigeant, tant pour l'âge que pour la durée des services, allait
jusqu'à accorder, pendant une période de quatre années, à tous les curés et
desservants concordataires sans exception, une pension de 400 fr.
D'après
l'application de ce système de pension, faite par les soins de la direction des
cultes, il devait entraîner pour l'État une dépense annuelle de 22 444 000 fr., qui irait, naturellement, en décroissant chaque année.
Quant au régime des associations cultuelles, la différence la plus importante entre les deux textes était relative aux unions. Alors que la commission les avait autorisées, même nationales, le projet du Gouvernement, par son article 8, les enfermait dans les limites du département. C'était imposer aux Églises une formation arbitraire qui, en les contraignant à modifier leur organisation intérieure, pouvait entraîner pour elles les difficultés les plus graves. Les Églises protestantes dont les fidèles, peu nombreux relativement, sont disséminés sur tous les points de la France, n'auraient pas pu s'accommoder de ce régime. Il en eût été de même pour la religion israélite.
Enfin, au chapitre de la police des cultes, pour ne noter que l'innovation la plus grave apportée par le projet Combes, nous signalons l'article 17 dont les termes imprécis et vagues étaient de nature à inquiéter les consciences par l'interprétation arbitraire auquel ils pouvaient donner lieu.
Le premier examen du projet du Gouvernement provoqua, au
sein de la commission, les résistances les plus vives. Finalement, les membres
de la majorité consentirent à délibérer sur les articles, mais après de fortes
réserves, et seulement parce que les circonstances commandaient d'éviter un
conflit qui, en ajournant de plusieurs mois la discussion devant la Chambre,
eût irrémédiablement compromis, au moins dans cette législature, le succès de
la réforme. mais s'ils consentaient à adopter le
projet soumis à leur délibération c'était à la condition expresse que des
modifications fussent consenties par le Gouvernement sur les points de
divergence les plus graves.
Le
rapporteur fut chargé de s'entremettre auprès du président du conseil à fin de
transaction. Dès la première entrevue, il devint évident que M. Combes, animé
du plus vif désir de conciliation, acceptait d'entrer dans les vues de la
commission pour le règlement de la plupart des difficultés qui lui étaient
signalées. Il consentit successivement :
1° à insérer en tête de son projet une déclaration de principe conforme à celle
du texte de la commission ;
2° à affirmer que le doit de propriété de l'État et des communes sur tous les
biens mobiliers et immobiliers antérieurs au Concordat ;
3° à remettre à l'État et aux communes la libre disposition de ces biens dès
l'expiration de la période de dix ans obligatoire pour la location aux
associations cultuelles ;
4° à n'imposer aux unions d'autres limites que celles des circonscriptions
ecclésiastiques existantes ;
5° à supprimer les délits spéciaux crées par l'article 17.
Il ne
restait plus à régler que la question des pensions et quelques points de
détails relatifs à l'ingérence de l'administration préfectorale dans les
affaires ecclésiastiques pour aboutir à l'accord complet et définitif. Le
rapporteur ne désespérait pas d'y réussir, et déjà il se proposait de tenter
une dernière démarche dans ce but, quand le ministère Combe prit la résolution
de quitter le pouvoir.
L'un des
premiers actes de son successeur fut de saisir la Chambre d'un nouveau projet
sur la séparation des Églises et de l'État. Déposé le 9 février 1905, il fut
renvoyé à l'étude de votre commission. En voici le
texte.
Début rapport Briand