Proposition de loi
relative à la liberté d'association,
présentée par MM. Grousseau, Bergey, Champetier de Ribes, Oberkirch, Pernot, de Kervanoel, About, ... ,
duc d'Audiffret-Pasquier, ..., marquis de Chambrun, ..., baron François Gérard, ..., commandant de Grandmaison, ...,
marquis de Juigné, ...,  marquis de La Ferronnays, ..., commandant de Lesseux, ..., commandant de Ludre, ..., lieutenant-colonel  Plichon, ..., comte de la Riboisière, ..., général de Saint-Just, ..., abbé Lemire, ...
(Je suis parfaitement partial dans mes choix ...)
présenté le 12 juillet 1927
et repris par
MM. Grousseau et Bergey,
le 28 mai 1931

Exposé des motifs

Messieurs, le principe de la liberté d'association n'est plus contesté. mais son application dans notre législation est l'objet de critiques fondées.
L'étude des modifications nécessaires a été faite d'une manière remarquable dans un congrès de la liberté d'association qui s'est tenu à Paris les 25 et 26 janvier 1927. Le comité d'initiative avait pour président d'honneur M. Barthélémy, doyen de la faculté de droit de Paris ; pour président, M. Albert Salle, ancien bâtonnier des avocats de Paris, et pour secrétaire général, M. Nourrisson, avocat à la cour d'appel de Paris. Les rapporteurs furent MM. Mestre, professeur à la faculté de droit de Paris ; Cuche, professeur à la faculté de droit de Grenoble ; Blondel, professeur à l'école des sciences politiques ; Toussaint, ancien magistrat, avocat à la cour d'appel de Paris ; Rivet, professeur à la faculté libre de droit de Lyon ; Duguit, doyen à la faculté de droit de Bordeaux. Tous ces juristes qualifiés, avec l'approbation unanime du congrès, furent d'accord pour constater que le régime légal des associations, après l'expérience d'un quart de siècle, est absolument insuffisant et, d'autre part, pour protester contre les dispositions exceptionnelles et arbitraires concernant les congrégations. ( MM. Mestre, Cuche, Blondel, et Rivet publièrent cette année là "La liberté d'association")
Nous inspirant principalement des considérations développées dans ce congrès, nous croyons que le moment est venu d'accomplir une oeuvre de progrès, de justice et de pacification.

I

Que la législation des associations soit absolument insuffisante, c'est l'évidence même.
Sans doute, la loi du 1er juillet 1901 eut un mérite incontestable. Abrogeant les articles 291 et suivants du code pénal et la loi du 10 avril 1934, elle substitua au régime de l'autorisation gouvernementale le principe de la libre formation de l'association.
Mais, en proclamant la liberté des associations, elle ne leur a pas suffisamment assuré les moyens de vivre et de se développer ; elle a enfermé leur capacité dans des limites beaucoup trop étroites. La loi de 1901 n'a été, pour ainsi dire, qu'une étape dans la réglementation du droit d'association.
Nous disons : droit d'association, car il s'agit en effet d'un droit naturel, de l'un des droits antérieurs et supérieurs aux lois positives, ainsi que s'exprimait la constitution de 1848. L'État n'a pas à le concéder, il peut en réglementer l'exercice dans l'intérêt de l'ordre public, mais la faculté pour l'homme de s'associer à ses semblables, d'unir librement son activité à celle des autres s'impose au législateur. On a pu dire avec raison que l'association tient sa vie d'elle-même.
En fait, toutes les associations déclarées en vertu de la loi de 1901 réclament une extension de leur capacité. On ne leur accorde que ce qu'on appelle une "petite personnalité". Leurs ressources se réduisent, d'une part, aux cotisations dont le taux de rachat ne peut être supérieur à 500 fr. ; d'autre part, aux subventions facultatives de l'État, des départements et des communes, à l'exclusion des établissements publics et d'utilité publique. On ne leur permet que l'acquisition à titre onéreux et la possession du local de l'association et des immeubles strictement nécessaires au but qu'elles se proposent.
Le droit pour les associations de recevoir des apports ne figure même pas dans la la loi du 1er juillet 1901. Le règlement d'administration publique du 16 août suivant y fait une allusion. Mais c'est encore, aujourd'hui, une question controversée que celle de savoir si les fondateurs d'une association peuvent lui faire un apport des biens nécessaires à son fonctionnement immédiat. Il est étonnant que le conseil d'État n'ait pas été appelé à donner un avis de principe à ce sujet. On reste dans une déplorable incertitude.
L'incapacité la plus grave dont sont frappées les associations est l'impossibilité de recevoir des dons et legs. Les libéralités en leur faveur sont rigoureusement interdites, comme si la faculté d'acquérir à titre gratuit aussi bien qu'onéreux n'était pas indispensable à l'exercice du droit d'association.
Ce système restrictif était aussi celui de la loi du 21 mars 1884, relative à la création des syndicats professionnels. Mais cette loi, qui était en vigueur à l'époque où a été rédigée la loi de 1901 relative à la liberté d'association, a été remaniée dans l'esprit le plus large par la loi du 12 mars 1920 sur l'extension de la capacité civile des syndicats professionnels. Aux termes de l'article 5: " Les syndicats professionnels jouissent de la personnalité civile. Ils ont le droit d'ester en justice et d'acquérir sans autorisation, à titre gratuit ou à titre onéreux, des biens, meubles ou immeubles". Ce texte a été repris sans aucune modification dans la loi du 25 février 1927 portant codification des lois ouvrières (livre III du code du travail, titre 1er, chap. II, art. 10).
Pourquoi les progrès réalisés pour les syndicats ne seraient-ils pas étendus à toutes les associations déclarées ? N'est-ce pas un précédent qu'elles peuvent légitimement invoquer pour sortir des limites étroites où jusqu'ici elles ont été confinées ? Comment justifierait-on le maintien d'une dualité de législation contraire à la logique et à l'intérêt social ?
Le prétendu danger de la mainmorte, qui n'a pas fait obstacle à la pleine capacité des syndicats, n'est pas plus opposable aux autres associations Les biens, dits de mainmorte, sont ceux qui ne changent pas souvent de main : il serait absolument puéril de s'alarmer de l'augmentation possible des biens des associations, quand on peut se rendre compte de l'importance des biens qui appartiennent à l'État, aux départements, aux communes, aux établissements publics, aux établissements d'utilité publique et surtout aux sociétés commerciales et civiles, industrielles et financières, aux compagnies d'assurances. La très faible part des biens dits de mainmorte que pourront acquérir les associations et qui serviront à la science, à l'éducation, à la moralité, au patriotisme, à la santé, aux sports, etc., constituera une richesse bien placée et très féconde.
Qu'on n'oublie pas, d'ailleurs, que les biens de mainmorte sont frappés d'une taxe annuelle spéciale, compensatrice des droits de mutation auxquels ils ne donnent pas lieu. Les lois fiscales ont le soin d'éviter à l'État le moindre préjudice.
En réalité, le régime restrictif de la loi du 1er juillet 1901 n'est pas seulement en contradiction avec les principes, il est aussi en opposition flagrante avec les faits. Au milieu des innombrables associations dont le Journal officiel a enregistré les déclarations, combien pourrait-on en compter qui se tiennent dans les limites prescrites ? Presque toutes ne vivent-elles pas en marge de la loi ? Tous les commentateurs sont d'accord pour déclarer que les associations déclarées ne peuvent recevoir, soit de leurs membres, soit de tiers, aucune libéralité ; qu'elles ne peuvent recueillir de souscription ni des particuliers, ni des établissements publics ou d'utilité publique, ni des personnes morales de droit privé ; que les dons manuels leur sont également interdits. Ces incapacités sont dès maintenant tenues pour inapplicables ; il importe de ne pas les maintenir dans la loi, parce qu'elles sont injustifiables.
Les associations ont droit à un statut qui leur permette de vivre et de développer. En 1901, la liberté d'association a été proclamée, les vieilles formules autoritaires ont été brisées : ce fut un premier pas. Il s'agit maintenant de tirer les conséquences des principes posés et de donner à la réforme de 1901 toute sa portée.

II

La loi du 1er juillet 1901 contient des dispositions particulières - le titre III - applicables aux congrégations religieuses.
Seules, parmi toutes les associations, les congrégations religieuses restent soumis au régime de l'autorisation. Et quelle autorisation ? " Aucune congrégation religieuse ne peut se former sans une autorisation donnée par une loi qui déterminera les conditions de son fonctionnement - Elle ne pourra fonder aucun nouvel établissement qu'en vertu d'un décret rendu en conseil d'État. - La dissolution de la congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par décret rendu en conseil des ministres."
Cette législation exceptionnelle ne se justifie, ni au regard des principes généraux du droit, ni au regard des principes spéciaux qui régissent actuellement en France les rapports des églises et de l'État.
La loi de 1901 reconnaît le droit de s'associer aux personnes qui veulent mettre en commun d'une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices, pourvu que ce but soit licite. Pourquoi seules les personnes qui sont membres d'une congrégation seraient-elles privées de ce droit ?
Serait-ce parce que les congrégations poursuivent un but religieux ? Il n'est pas douteux que si elles ont pour but l'enseignement, la charité et la prière, c'est afin d'atteindre un but final essentiellement religieux. Mais il est certain que le but religieux est en soi parfaitement licite. Il résulte, en effet, des travaux préparatoires de la loi que les associations à but religieux, autres que les congrégations, sont des associations ordinaires soumises au droit commun. Ce n'est donc pas le but religieux que poursuivent les congrégations qui suffirait à justifier le régime d'exception et de police auquel elles sont soumises.
Nous ne nous arrêterons pas aux puériles objections tirées de la vie en commun et du port du costume. L'inviolabilité du domicile et la liberté individuelle suffisent à les réfuter. Le caractère légal d'une association ne saurait en être influencé.
C'est principalement à cause des voeux que prononcent les congréganistes qu'on prétend établir une différence essentielle qui ne  permettrait pas d'assimiler aux associations les congrégations religieuses.
Mais les voeux prononcés par des congréganistes n'ont aucune valeur juridique : ce sont des actes de la conscience intime qu'aucune sanction humaine ne vient garantir. " La loi ne reconnaît plus les voeux religieux", déclara solennellement la constitution de 1791. Elle a ainsi enlevé au législateur le pouvoir d'en connaître.
Invoquera-t-on contre les congrégations les précédents, les traditions juridiques de l'ancien régime ou du droit napoléonien, les droits de la Révolution et de la Restauration ?
Ce serait méconnaître deux faits historiques qui ont bouleversé ces traditions et créé un droit nouveau : la proclamation de la liberté d'association ; la séparation des églises et de l'État.
Les traditions juridiques invoquées pour maintenir à l'encontre des congrégations religieuses la loi de l'autorisation s'expliquaient dans le passé, par les principes généraux du droit alors en vigueur. Sous l'ancien régime, pas plus que sous le régime du code civil et du code pénal, la liberté d'association existait. L'autorisation était le droit commun
D'autre part, l'Église et l'État étaient unis par le régime concordataire. En vertu même de ce ce régime, aucun établissement public ecclésiastique ne pouvait être créé sans le concours des deux pouvoirs, civil et ecclésiastique. Quant aux congrégations religieuses, non mentionnées dans le Concordat, elles furent soumises à l'obligation de l'autorisation.
Perpétuer aujourd'hui cette obligation serait commettre un véritable anachronisme.
Sous un régime de liberté d'association et de séparation, alors que la République a déclaré solennellement ne reconnaître désormais aucun culte, mais assurer à tous les citoyens la liberté de conscience, on ne comprendrait pas que fût maintenu pour les seules congrégations le système de l'autorisation, legs d'un passé périmé. Ce serait se mettre en contradiction avec les principes actuels de notre droit public et porter sans raison atteinte à des droits formellement reconnus à tous les Français.
Ce serait se mettre non moins en contradiction avec les principes admis par les législations étrangères les plus récentes.
Ni la constitution allemande du 11 août 1919, ni la loi belge du 27 février 1921, en effet, en proclamant le droit d'association, n'ont fait la distinction entre les associations et les congrégations religieuses. Aux unes comme aux autres elles ont reconnu, sous la seule condition d'une déclaration préalable, le droit à l'existence et la capacité juridique dans le droit commun.
C'est en nous inspirant de ces idées et de ces exemples que nous vous proposons de supprimer, dans la loi du 1er juillet 1901, les dispositions qui maintiennent pour les congrégations religieuses le principe de l'autorisation et de soumettre les congrégations au droit commun des associations.
Il convient d'ajouter que pas une seule autorisation législative n'a été accordée au cours des vingt-cinq années écoulées. Pendant la discussion de la loi de 1901, on avait dit aux congrégations : " Demandez l'autorisation et quand vous l'aurez obtenue, vous serez en pleine sécurité". 136 demandes ont été ont été déposées aussitôt la promulgation de la loi : elles n'ont même pas été examinées.
Ce n'est pas tout : des congrégations parfaitement autorisées ont été supprimées et liquidées. Tel fut l'objet de la loi du 7 juillet 1904, portant suppression des congrégations enseignantes : " L'enseignement de tout ordre et de toute nature est interdit en France aux congrégations." La liberté d'enseigner reconnues à tous aux seules conditions légalement requises est retirée aux religieux et aux religieuses, par ce seul motif qu'ils font partie de congrégations. Est-il besoin de prouver qu'ils ne sont ni incapables ni indignes ?
Cette mesure d'exception est véritablement odieuse, elle a particulièrement choqué les jurisconsultes. M. Hébrard de Villeneuve, qui fut longtemps à la tête du conseil d'État, a pu écrire dans la Revue des Deux Mondes : "Il faut faut que les pouvoirs publics aient le courage d'abroger la déplorable loi de 1904 qui est une tache dans le recueil des lois françaises."
Les lois du 1er juillet 1901 et du 7 juillet 1904 ont été souvent appelées des "lois de combat", mais il importe de faire remarquer que, aujourd'hui, ce ne sont pas seulement les catholiques qui élèvent à leur sujet de vives protestations. Donnons-en quelques preuves :
(L'Impartial français mettait récemment le gouvernement en demeure de proposer la réforme de la législation sur les associations. Il préconisait un système de liberté contrôlée et il ne craignait pas d'écrire ce qui suit : "On peut admettre, sans danger sérieux, les associations et congrégations déclarées au régime général que la loi de 1920 a accordé aux syndicats professionnels" - passage retiré en 1931-)
M. Guernat, secrétaire général de la Ligue des droits de l'homme, s'est exprimé ainsi : " Pourquoi ne pas assimiler purement et simplement les congrégations aux autres associations ? Ni le costume ni la vie en commun ne sont des traits caractéristiques ou exclusifs. L'obéissance à des voeux, étant de l'ordre le plus intime, ne saurait être décelée".
Les 40 universitaires très distingués et peu suspect de cléricalisme qui ont vu les religieux à l'oeuvre dans l'Amérique latine, se sont placé uniquement au point de vue français, lorsqu'ils ont, par une pétition adressée à M. Poincarré, jeté un cri d'alarme.  En vérité, c'est partout où ils se trouvent que les religieux français et les religieuses françaises font rayonner d'un vif éclat l'influence française. Le Gouvernement lui-même reconnaît dans les congrégations une force dont il se sert à l'étranger, il serait insensé d'en tarir la source en France.
Maintes fois, les associations et les congrès des anciens combattants ont émis des voeux pour que les religieux anciens combattants ne restent pas privés des droits communs à tous les citoyens. La grande guerre a vu l'union de tous les Français, y compris les religieux, dans la commune défense de la patrie. L'égalité de dévouement sur les champs de bataille et dans les tranchées est incompatible avec la diminution des droits des religieux.
Il faut citer, en terminant, l'opinion d'un jurisconsulte qui a déclaré lui-même n'être membre d'aucune église et qui est considéré par ses pairs comme l'un des plus éminents professeur de droit. M. Duguit, doyen de la faculté de droit de Bordeaux, après avoir critiqué les lois du 1er juillet 1901 et du 7 juillet 1904, a formulé cette conclusion : "Telle est en bref la législation arbitraire, tyrannique et spoliatrice à laquelle ont été soumises les congrégations ; législation que, je le dis en passant, tout un parti déclare solennellement intangible. J'estime, au contraire, qu'elle doit être purement et simplement abrogée, parce qu'elle est une atteinte à l'inviolabilité de la propriété, à la liberté d'opinion et d'enseignement et au principe d'égalité."
En résumé, une double réforme s'impose :
1° l'extension de la capacité civile des associations.
2° l'application aux congrégations du droit commun des associations.
C'est pourquoi nous avons l'honneur de soumettre à vos délibérations la proposition de loi suivante :

Proposition de loi

Art. 1er

L'article 6 de la loi du 1er juillet 1901 est remplacé par la disposition suivante :
" Les associations déclarées jouissent de la personnalité civile. Elles ont le droit d'ester en justice, de recevoir tous apports et d'acquérir, sans autorisation, à titre gratuit ou à titre onéreux, des biens meubles ou immeubles;"

Art. 2

Les articles 13 à 18 de la loi du 1er juillet 1901 et la loi du 7 juillet 1904 sont abrogés.