le 15 septembre 1981
Rapport
fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, ....
sur le projet de loi modifiant la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association
en ce qui concerne les associations dirigées en droit ou en fait par des étrangers.
par M. Charles de CUTTOLI
Sénateur

MESDAMES, MESSIEURS,

Notre pays a connu des temps où les étrangers étaient intégrés à la vie de la cité. Ce n'est en fait que depuis l'époque «moderne», sous l'effet du renforcement des structures étatiques et de la montée des nationalismes qu'une méfiance est apparue vis-à-vis de la présence étrangère sur notre sol.

Cette méfiance s'est traduite non seulement par l'établissement d'un contrôle étroit de l'entrée et du séjour des étrangers en France, mais aussi par l'institution de règles restrictives affectant les droits de ces derniers. C'est ainsi que les étrangers ne bénéficient pas de toutes les garanties accordées, aux ter-mes de l'article 34 de la Constitution, aux seuls citoyens, pour l'exercice des libertés publiques. De surcroît, jusqu'à une date récente, même les étrangers naturalisés étaient soumis à des incapacités qui les empêchaient d'accéder à des fonctions électives ou à un emploi public, avant l'expiration d'un certain délai à partir du décret de naturalisation .

L'ouverture des frontières et le développement des échanges internationaux, notamment au niveau de la Communauté économique européenne, ont favorisé ces dernières années une évolution des conceptions concernant le traitement à réserver aux étrangers résidant sur 'notre territoire. Les ressortissants communautaires ont été les premiers bénéficiaires de cette évolution puisque leur sont reconnus les mêmes droits économiques que les nationaux. Mais, de manière générale, de récentes réformes législatives tendent à lever peu à peu les restrictions apportés à l'exercice des droits civils et sociaux des étrangers,

Ainsi, par exemple, aujourd'hui :

- les étrangers sont éligibles aux fonctions de représentants du personnel ou de délégués syndicaux (art. L 412-12, L. 420-9 et L. 433-2 du Code du travail) et peuvent également participer à l'élection des Salariés conseillers prud'hommes (loi n° 79-44 du 18 janvier 1979) ;

-ils ont accès à l'aide judiciaire dans les mêmes conditions que les nationaux (article premier de la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972) et peuvent de la même façon solliciter la saisine du Médiateur (article premier de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973) -,

- ils bénéficient, au même titre que les Français, des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, destinée à favoriser l'accès aux documents administratifs ;

 -les mesures de police prises à leur encontre doivent, depuis l'intervention de la loi n° 79-587 du 1 1 juillet 1979, être motivées par écrit.

Ces dispositions consacrent un changement des mentalités en faveur de la reconnaissance du droit des étrangers à l'égalité de traitement. On assiste ainsi à une double évolution : d'une pari. le contrôle exercé par les pouvoirs publics pour limiter l'entrée et le séjour des étrangers en France se renforce, pour des raisons liées essentiellement aux difficultés que connaît le marché de l'emploi ; d'autre part, de nouvelles garanties individuelles sont accordées aux étrangers résidant durablement et de manière régulière en France. Une protection spéciale leur est même accordée par le Code pénal qui punit de lourdes peines correctionnelles les actes discriminatoires commis à l'encontre des étrangers ou, de manière générale. motivées par l'appartenance d'une personne à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée (art. 187-1. 416 et 416-1 du Code pénal).

Cette double évolution est logique et souhaitable. La France est un pays de forte immigration (il y a plus de 4 millions d'étrangers sur notre sol) (en 1981) et d'une immigration à caractère principalement familial. Si le contexte économique impose de mettre un frein à sa croissance, les principes démocratiques n'en exigent pas moins de faire bénéficier les ressortissants étrangers, qui contribuent à l'effort de production nationale, de droits civils et sociaux égaux à ceux des citoyens français.

C'est dans cet esprit que le présent projet de loi supprime le régime d'autorisation préalable applicable, depuis 1939, aux associations étrangères.
 

I.- LE RÉGIME EN VIGUEUR
ISSU DU DÉCRET-LOI DU 12 AVRIL 1939

1. UN RÉGIME

  Le régime de la loi du 1er juillet 1901 est demeuré en vigueur, y compris durant la guerre de 1914-1918 où, pourtant, la méfiance à l'égard des étrangers fut, à juste titre, extrême.

C'est seulement depuis 1939, année où fut ajouté, par un décret-loi en date du 12 avril, un titre IV à la loi du 1er juillet 1901, que la liberté d'association des étrangers est restreinte. Dans le cadre de la loi de 1901, les associations, qu'elles soient françaises ou non, se formaient librement, sans aucune autorisation, voire sans déclaration (la déclaration en effet n'est pas une condition de la licité de l'association, mais un moyen de lui faire acquérir la personnalité juridique). L'article 12 de la loi volée en 1901 prévoyait simplement, en ces termes, l'hypothèse d'une dissolution administrative de certaines catégories d'associations étrangères :

« Les associations composées en majeure partie d'étrangers, celles ayant des administrateurs étrangers ou leur siège à l'étranger, et dont les agissements seraient de nature, soit à fausser les conditions normales du marché des valeurs ou des marchandises, soit à menacer la sûreté intérieure ou extérieure de l'État, dans les conditions prévues par les articles 75 à 101 du Code pénal, pourront être dissoutes par décret du Président de la République, rendu en Conseil des ministres. »
 

b) Le régime en vigueur depuis 1939 (titre IV de la loi de 1901 ajouté par le décret-loi du 12 avril 1939).

Cette possibilité de dissolution par la voie administrative n'a pas paru suffisante dans le contexte international particulièrement alarmant de la période précédant la Seconde Guerre mondiale. Le Gouvernement, craignant alors la constitution d'associations manipulées par des puissances étrangères en vue de menées subversives, a soumis l'ensemble des associations étrangères, quel que soit leur objet ou la nature de leurs activités, à l'autorisation préalable du ministre de l'intérieur.

Ce système préventif est extrêmement rigoureux car l'autorisation, de caractère précaire, peut être retirée à tous moments, par décret, sans d'ailleurs que la loi précise les motifs du retrait. En outre, l'autorisation peut n'être accordée qu'à titre temporaire ou soumise à un renouvellement périodique, ou encore subordonnée à l'observation de certaines conditions. Enfin, en application de l'article 23 de la loi de 1901, toute association étrangère ayant plusieurs établissements distincts en France doit obtenir une autorisation pour chacun d'entre eux.

Mais le régime des associations étrangères n'est pas seulement sévère. Il laisse aussi place à un pouvoir absolu d'appréciation de l'administration en raison de l'imprécision de la définition de la notion d'associations étrangères soumises au contrôle préventif du ministre de l'intérieur. Selon l'article 26 de la loi de 1901 :

« Sont réputés associations étrangères, quelle que soit la forme sous laquelle ils peuvent éventuellement se dissimuler, les groupements présentant la caractéristiques d'une association, qui ont leur siège à l'étranger, ou qui, ayant leur siège en France, sont dirigés en fait par des étrangers, ou bien ont soit des administrateurs étrangers, soit un quart au moins de membres étrangers. »

La rédaction de ce article reflète parfaitement l'état d'esprit de méfiance d'un gouvernement qui, en avril 1939, était avant tout soucieux de lutter contre l'infiltration en France d'agents étrangers dont les activités pouvaient mettre en péril la sécurité nationale. Cette préoccupation, liée aux circonstances de l'époque, sont clairement exprimée dans l'exposé des motifs liminaire précédant le décret-loi du 12 avril 1939 :

« On constate, depuis quelques temps ... un contrôle très rigoureux. »

Ces considérations expliquent que la notion d'associations étrangères soumises au contrôle préalable, ait été alors considérablement élargie.

A l'origine, la loi de 1901 ne considérait comme étrangères que les associations ayant leur siège social à l'étranger, celles ayant des administrateurs étrangers , ou encore celles comportant une majorité d'étrangers parmi leurs membres. Désormais, en application du décret-loi de 1939, sont également réputées comme telles les associations composées seulement d'une minorité d'étrangers (à partir d'un quart de membres étrangers) ainsi que celles qui sont dirigées en fait par des étrangers.

Un maintien d'une conception aussi large de la notion d'association étrangère se justifie d'autant moins aujourd'hui qu'elle a pour effet d'apporter des restrictions au principe même de la liberté d'association : en effet, le régime d'autorisation préalable imposé aux associations étrangères n'est pas sans incidences sur le régime de l'ensemble des associations. Une association, pour peu qu'elle soit soupçonnée d'être étrangère, voit ses membres soumis à une surveillance administrative étroite, en vertu de l'article 27 de la loi de 1901 qui dispose que les préfets « en vue d'assurer l'application des dispositions du titre IV peuvent à toute époque, inviter les dirigeants de tout groupement ou de tout établissement fonctionnant dans leurs départements à leur fournir par écrit, dans le délai d'un mois, tous renseignements de nature à déterminer le siège auquel ils se rattachent, leur objet réel, la nationalité de leurs membres, de leurs administrateurs et de leurs dirigeants effectifs ».

Il peut paraître étonnant que cette législation, conçue pour des temps de guerre, n'ait subi aucune évolution libérale depuis 1939. Il est vrai que la pratique administrative s'est progressivement assouplie, l'administration tolérant parfois l'existence d'association non autorisées, bien que présentant les caractéristiques d'une association étrangère.
 
 

2. LES RÉSERVES QUE SUSCITE
LE RÉGIME EN VIGUEUR

a) Sur le plan du principes du droit.

Est-il normal que les étrangers demeurent encore aujourd'hui privés de la liberté d'association, reconnue comme un principe de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971 ?  Certes, dans cette décision le Conseil constitutionnel semble admettre indirectement la constitutionnalité des mesures d'exception prises à l'égard de «catégories particulières d'associations ». Mais on peut se demander si la nationalité constitue à elle seule un critère valable pour imposer des restriction à la libre formation d'une association. C'est bien plus par son but ou la nature de ses activités qu'une association est susceptible de porter atteinte à l'intérêt du pays.

Il est à cet égard significatif de constater que les textes de droit international qui proclament la liberté d'association évoquent les nécessités de l'ordre public, sans faire référence à aucun critère de nationalité. Parmi les textes essentiels, on citera :

- La Déclaration universelle des droits de l'homme, adoptée le 10 décembre 1948 par l'assemblée générale des Nations unies, dont l'article 20, Il eu ainsi rédigé :

«1° Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifique. »

- La Convention européenne des droits de l'homme , dont la ratification a été autorisée par la loi du 3 janvier 1974, qui dispose en son article 11 :

«1° Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autre des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts ;

« 2° L'exercice de en droits ne peut faire l'objet d'autres restriction que celles que prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par la membres des forces armées. de la police ou de l'administration de l'État. »

- Le Pacte International relatif aux droits Civils et politiques auquel la France vient d'adhérer, en application de la loi du 25 juin 1980, qui stipule en son article 22 :

«1° Toute personne à le droit de s'associer librement avec d'autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d'y adhérer pour la protection de ses intérêts.

« 2° L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publique ou les droits et les libertés d'autrui. Le présent article n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ce droit par les membres do forces armées et de la police.

« 3° Aucune disposition du présent article ne permet aux États parties à la Convention de 1948 et de ]'Organisation internationale du travail concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical de prendre des mesures législatives portant atteinte - ou d'appliquer la loi de façon à porter atteinte - aux garanties prévues dans ladite Convention. »

Il convient de mentionner également la recommandation n° 100 de l'Organisation Internationale du Travail (O.I.T..) sur la protection des travailleurs migrants des pays insuffisamment développés (1951) qui préconise « de reconnaître aux travailleurs migrants le droit d'association ».
 

b) Sur le plan de l'opportunité.

Le droit d'association des étrangers revêt en effet une importance capitale du point de vue de l'accueil des travailleurs immigrés en France et de leur insertion sociale.

Or, c'est de ce point de vue que la réglementation de 1939 apparaît la plus critiquable en tant qu'elle exclut les étrangers de la vie associative, notamment au niveau local. La participation des étrangers au développement de la vie associative devrait au contraire être encouragée car elle est un moyen précieux de faciliter leur adhésion à la culture nationale et d'améliorer par voie de conséquence les relations de voisinage entre Français et communautés étrangères.

La création d'associations comportant des étrangers parmi leurs membres ou leurs administrateurs devrait d'autant moins être limitée que les structures associatives sort aussi l'occasion pour certaines populations immigrées de conserver des liens étroits avec leur culture d'origine, évitant ainsi le « déracinement ». (C'est le cas des « amicales » à but social ou culturel, qui réunissent des ressortissants d'un pays étranger, au niveau d'une commune ou d'un département.)

Les dispositions de l'article 28, alinéa 3. de la loi de 1901 constituent actuellement un obstacle très important à la formation de telles association dans la mesure où elles exigent des étrangers désireux d'adhérer à une association qu'ils possèdent « une carte d'identité normale », soit, selon la jurisprudence du Conseil d'État une carte de résidence ordinaire valable pour trois ans.

Le non-renouvellement de la carte de résident ordinaire d'un seul membre d'une association étrangère peut ainsi, en l'état actuel du droit, placer cette dernière dans une situation d illégalité et provoquer le retrait de son autorisation. On comprend, dans ces conditions, que le nombre des associations étrangères existantes en France soit faible comparé à celui des associations françaises .

Mais la réglementation des associations étrangères ne présente pas des inconvénients seulement pour les étrangers. Elle en comporte aussi pour les Français qui ne peuvent librement adhérer à des associations « internationales », c'est-à-dire qui établissent des liens de solidarité nationale . De telles associations sont considérées, en France, comme étrangères et soumises en tant que telles au régime d'autorisation préalable institué par le décret-loi de 1939. A la différence de certains pays étrangers, comme la Belgique par exemple, la France ignore la catégorie juridique des associations internationales . Il en résulte que nombre d'entre elles sont dissuadées d'y exercer leurs activités, alors que l'implantation de leur siège social, voire même de succursales ou de sections, dans notre pays seraient bénéfiques pour le rayonnement de notre économie et la promotion de nos échanges commerciaux ou industriels.
 
 

II- LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI

I. LA SUPPRESSION DU RÉGIME PRÉVENTIF INSTAURE EN 1939

a) La suppression du titre IV de la loi du 1- juillet 1901 (art. 2 du projet de loi).

Les critiques formulées à l'encontre de la réglementation spéciale des associations étrangères ont amené les pouvoirs publics à réfléchir aux conditions d'un assouplissement de cette réglementation, d'autant que les autres pays du Marché commun connaissent pour la plupart d'entre eux des régimes moins discriminatoires à I'encontre des associations étrangères. Dans certains États, comme les Pays-Bas et les pays scandinaves, la liberté d'association des étrangers est même totale .

En France, la prise de conscience de la nécessité d'une libéralisation du régime actuel résulte de la constatation que celui-ci ne correspond plus ni à nos principes philosophiques, ni surtout à l'ouverture de notre pays au monde extérieur.

C'est ainsi qu'en réponse à une question écrite de M. Émile Koehl, député , M. Alain Peyrefitte, ministre de la Justice, annonçait au début de la présente année l'intention du Gouvernement de libéraliser sensiblement le régime des associations étrangères par une modification de l'article 26 de la loi de 1901, qui définit les associations réputées comme telles. M. Peyrefitte indiquait en outre que des études étaient en cours en vue de soumettre à un régime juridique particulier les associations internationales, qui sont actuellement considérées comme étrangères.

Et en effet, dès le Conseil des ministres du 26 novembre 1980, le précédent gouvernement avait retenu le principe d'une disposition législative permettant aux associations à but culturel ou social d'être réputées françaises, si la proportion de leurs administrateurs (et non pas de leurs membres) étrangers était inférieure  au quart.

Notre collègue, M. Marcel Rudloff, sénateur du Bas-Rhin, chargé par un décret en date  du 13 janvier 1981 d'une mission sur la vie associative, a même établi un rapport suggérant un certain nombre de mesures législatives afin d'adapter le régime des associations - notamment celui des associations étrangères - aux nécessités actuelles.

Plutôt que d'adopter une démarche progressive qui aurait consisté à libéraliser par étapes le régime des associations étrangères, les auteurs du présent projet de loi ont estimé préférable de revenir dès maintenant au régime de droit commun qui était celui applicable entre 1901 et 1939 à toutes les associations, quelle que soit la nationalité de leurs membres ou administrateurs.

  b) L'institution d'un nouveau cas de dissolution judiciaire particulier aux associations étrangères (article premier du projet de loi).

La législation en vigueur (art. 3 de la loi de 1901). énumère, conformément aux principes généraux du droit civil, les cas de nullité des associations qui frappent celles qui sont « fondées sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois ou aux bonnes moeurs ». La loi ajoute, parmi les associations frappées de nullité, celles qui auraient pour but de porter à la fois atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme  républicaine du Gouvernement.

La sanction de cette nullité est la dissolution de l'association par le tribunal de grande instance, soit à la requête de tout intéressé, soit à la diligence du ministère public. En outre, des mesures provisoire peuvent être prises par le tribunal selon la procédure d'assignation à jour fixe (fermeture des locaux, interdiction de réunions, c'est-à-dire en fait cessation des activités de l'association). .Cette procédure d'assignation, extrêmement rapide, est comparable à celle du référé. Elle permet de mettre fin rapidement à l'activité d'associations qui représentent un danger pour l'ordre publie interne.

Le projet de loi (article premier) ajoute aux cas de nullité actuellement prévus par la loi de 1901 une nouvelle cause de dissolution par la voie judiciaire qui serait particulière aux associations étrangères.

Toutefois, il s'agirait uniquement

- des associations dirigées en droit on en fait par des étrangers ;

-   et dont les activités sont de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France.
 

La formule retenue est extrêmement large. Elle semble, en effet, donner au Gouvernement, par l'intermédiaire du parquet, des possibilités très étendues d'action en justice pour simples convenances diplomatique

Une telle formule n'est cependant pas totalement inconnue de notre droit. Elle est même directement inspirée d'un arrêt récent du Conseil d'État, en date du 30 janvier 1980, concernant le régime spécial des publications étrangères. (Ministre de l'Intérieur c/S.A., librairie François Maspéro ) Il paraît utile de rappeler ici lu circonstances de cette affaire, ainsi que les motifs et le dispositif de l'arrêt.

Le ministre de l'intérieur, se fondant sur les dispositions de l'article 14 de la loi du 29 juillet 1881, sur la presse , qui lui confèrent le pouvoir d'interdire « la circulation, la distribution ou la mise en vente en France de journaux ou écrits, périodiques ou non, rédigés en langue étrangère... ou (même simplement) de provenance étrangère » avait interdit, sur l'ensemble du territoire français, la circulation, la distribution et la mise en vente du livre de M. Jules Chomé, avocat bruxellois, édité par la librairie Maspéro et intitulé « L'ascension de Mobutu ». Pour justifier cette mesure d'interdiction, le ministre avait notamment invoqué le fait que la publication de l'ouvrage en question était de nature à compromettre les relations diplomatiques entre la France et le Zaïre. En l'absence de précision donnée par la loi sur les motifs d'interdiction susceptibles d'être retenus par l'autorité administrative, le Conseil d'État a admis que des considérations diplomatiques pouvaient légalement fonder une mesure d'interdiction d'un livre étranger.

Cette jurisprudence a été critiquée, en tant qu'elle consacre le droit de l'administration d'apporter à une liberté publique (en l'espèce, la liberté de la presse) des restrictions justifiées par de simples exigences de politique extérieure, totalement étrangères aux nécessités de l'ordre public. Plusieurs commentateurs  ont par ailleurs souligné le risque que la reconnaissance d'un tel droit empêche l'administration de résister efficacement aux demandes de gouvernements étrangers qui voudraient faire obstacle à ce que certains de leurs ressortissants accueillis en France critiquent publiquement la politique de leur pays.

  Est-il opportun dans ces conditions de transposer cette jurisprudence dans le cadre de la législation relative aux associations ?

Compte tenu du contrôle restreint traditionnellement exercé par le juge dans les domaines intéressant les relations internationales, convient-il de permettre la dissolution d'une association étrangère pour des motifs uniquement liés aux exigences de la diplomatie française ?

Appliquée aux associations françaises, la disposition proposée par le projet  de loi serait inacceptable car, à la limite, elle pourrait permettre au Gouvernement, par la voie de la saisine du tribunal de grande instance à la diligence du parquet, de contrecarrer les activités de toute organisation politique qui n'épouserait pas ses vues en matière de diplomatie. Limitée en revanche aux associations étrangères, elle se justifie essentiellement comme moyen d'empêcher certains groupements d'organiser à partir de notre territoire des actions de déstabilisation à l'encontre de gouvernements étrangers. En tout état de cause, la réalité de l'« atteinte à la situation diplomatique de la France » sera appréciée par le juge judiciaire.

L'intérêt du dispositif proposé par le projet de loi réside en effet essentiellement dans le fait qu'il supprime toute intervention préalable de l'autorité administrative. Dans le système actuel, lorsqu'un refus d'autorisation est annulé pour illégalité par le juge administratif, cette annulation est privée de toute portée pratique car elle intervient de façon tardive, le recours contentieux n'ayant pas, en droit administratif, de caractère suspensif (le sursis à l'exécution d'une décision administrative peut être ordonné par le juge ; mais il ne l'est que dans des cas très rares, en raison des conditions très restrictives auxquelles est subordonné son octroi.)

Désormais, l'association, dont la dissolution sera demandée par le parquet, continuera d'exister jusqu'à ce que la juridiction saisie ait statué ..

En outre, la dissolution judiciaire ne peut être prononcée qu'après une procédure contradictoire, alors que la dissolution administrative d'une association est décidée, comme toute autre mesure de police, sans que l'administration soit tenue de respecter les droits de la défense
 
 

2. LE MAINTIEN DE LA POSSIBILITÉ
DE DISSOLUTION ADMINISTRATIVE
DE CERTAINES ASSOCIATIONS
AU TITRE DE LA LOI DU 10 JANVIER 1936

a) La dissolution administrative : une arme efficace

L'administration garde à sa dispositif l'arme très efficace de la dissolution administrative, au titre de la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupe de combat et milices privées. Cette loi lui permet de mettre fin immédiatement à l'existence d'associations dont les activités sont manifestement contraires à l'ordre public ou à l'intérêt national. La loi du 10 janvier 1936, bien qu'elle ne distingue pas entre associations françaises et étrangères, s'applique incontestablement à ces dernières. Elle trouvera d'autant plus à s'y appliquer d'ailleurs qu'il n'existera plus de contrôle préventif des associations étrangères.

   b) Les garanties qui entourent l'utilisation des mesures de dissolution administrative.

   Efficace, l'arme de la dissolution administrative n'est cependant pas de nature à remettre en cause la liberté d'association car elle est entourée d'une double garantie au niveau de son utilisation :

l° Elle ne peut être décidée que par décret du Président de la République pris en Conseil des ministres.

2° La loi énumère, de manière précise, les cas de dissolution. Ceux-ci, qui sont au nombre de trois, tiennent :

- au comportement de l'association : provocation à des manifestations armées dans la rue ;

III - LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Votre Commission pense que la réforme proposée non seulement va dans le sens d'une libéralisation souhaitable, mais est également de nature à faciliter grandement la tâche de administration. Actuellement, cette dernière est obligée de tolérer un grand nombre d'associations qui devraient pourtant être réputées étrangères. En effet, il lui est matériellement impossible d'exercer son contrôle préalable sur les innombrables associations qui se forment pour répondre aux nécessités de la vie quotidienne et qui comportent des étrangers parmi leurs membres  ou leurs administrateurs (associations de parents d'élèves, associations à but culturel ou social destinées notamment à faciliter l'alphabétisation des travailleurs étrangers, groupements de locataires, associations de défense du cadre de vie ... ).

Le système du contrôle a posteriori par la voie de la dissolution, qu'elle soit administrative ou judiciaire, apparaît ainsi à la fois conforme au principe de la liberté d'association, et suffisamment efficace pour lutter contre certains groupements aux activités nuisibles

C'est pourquoi la Commission approuve l'économie générale du projet de loi. Elle suggère cependant d'y apporter certains aménagements techniques destinés à faciliter l'application de la loi. C'est ainsi qu'il lui a semblé nécessaire :

1° d'adapter la règles applicables à la formalité de la déclaration préalable des associations au cas des associations comportant du dirigeants étrangers ou ayant leur siège social à l'étranger  (article premier bis [nouveau) ;

2° de préciser qu'est effectivement applicable aux territoires d'outre-mer et à Mayotte la loi de 1901 (art. 3 [nouveau]) ,

3° d'indiquer dans quelles conditions les  associations étrangères régulièrement autorisées qui existent à l'heure actuelle pourront continuer à bénéficier de la capacité juridique attachée à leur  autorisation après l'entrée en vigueur de la réforme (art. 4 [nouveau]).
 
 

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier.
(Dissolution judiciaire des associations.)

L'article premier tend à compléter l'article 3 de la loi du 1- juillet 1901 qui énumère les causes de nullité des contrats d'association.

Comme tout contrat de droit civil, le contrat d'association est frappé de nullité absolue lorsqu'il est fondé sur une cause ou un objet illicite, la loi de 1901 mentionnant également, parmi les motifs de nullité, le cas où l'association a pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire et à la forme républicaine du Gouvernement.

La sanction de cette nullité est la dissolution de l'association par le tribunal de grande instance dans les conditions prévues à l'article 7 de la loi de 1901.

Les auteurs du projet de loi ont pensé que la suppression du régime d'autorisation préalable auquel sont aujourd'hui soumises les associations étrangères risquait de priver le Gouvernement du moyen d'empêcher la poursuite des activités d'associations qui, sans porter atteinte à l'ordre public interne, nuiraient aux relations diplomatiques entre la France et certains États étrangers. C'est pourquoi ils ont ajouté, parmi les motifs de dissolution judiciaire, le cas où une association :

- qui est dirigée en droit ou en fait par des étrangers, poursuit des activités « de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France ».

On peut s'interroger sur la légitimité d'une telle disposition, en tant qu'elle est susceptible d'apporter à la liberté d'association des restrictions motivées par de simples convenances diplomatiques. Appliquée aux associations françaises, elle serait certainement inacceptable car elle donnerait au Gouvernement, par la voie de la saisine du tribunal à la diligence du parquet, le moyen d'exercer des pressions sur les organisations politiques qui critiqueraient ses options diplomatiques. Limitée en revanche aux associations étrangères, elle parait utile pour mettre fin aux activités des membres de certains groupements étrangers qui, tirant parti des traditions d'accueil de notre pays, organiseraient, à partir du territoire français, des actions de déstabilisation à l'encontre de gouvernements étrangers. En tout état de cause c'est au juge qu'il appartiendra d'apprécier la réalité de « l'atteinte à la situation diplomatique de la France ».
 
 

Compte tenu de ces considérations, votre Commission a approuvé l'article premier du projet.
 
 

Article premier bis (nouveau).
(Déclaration préalable.)

La suppression du régime spécial applicable aux associations étrangères rend nécessaires, selon votre Commission, des adaptations à la loi du 1er juillet 1901.

Ces adaptations sont de deux ordres
 
 

I. - Contenu de la déclaration préalable .

En l'état actuel du droit, les associations étrangères qui sollicitent l'autorisation exigée par la loi de 1901 doivent mentionner dans leur demande d'autorisation la nationalité de leurs «membres étrangers et de ceux qui, à un litre quelconque, sont chargés de l'administration ou de la direction de I'association ou de l'étalissement- ». Pour permettre à l'administration d'exercer, en vue d'une éventuelle action en dissolution judiciaire, un contrôle sur les associations dirigées en droit ou en fait par des étrangers, votre Commission à jugé indispensable de prévoir l'obligation pour les associations déclarées de communiquer la nationalité de leurs dirigeants, tant dans leur déclaration que lors de tout changement survenu dans leur administration ou leur direction.

Tel est l'objet de la modification proposé au paragraphe 1 du présent article additionnel
 
 

II. - Lieu du dépôt de la déclaration  préalable des associations ayant leur siège social à l'étranger .

Les demandes d'autorisation des associations ayant leur siège social à l'étranger doivent, actuellement,  être adressées à la préfecture du département où fonctionne I'association ou l'établissement (puisqu'une autorisation est nécessaire pour chaque établissement).

   Il paraît utile de transposer cette disposition dans le cadre du régime de déclaration qui sera désormais applicable même aux associations dont le siège social est à l'étranger.

Votre Commission vous propose au paragraphe II du présent article de préciser que lorsque l'association aura son siège social à l'étranger, la déclaration sera faite à la préfecture du département où est situé le siège de son principal établissement.

Article 2.
(Suppression du régime d'autorisation préalable des associations étrangères.)

L'article 2 abroge le titre IV de la loi de 1901, issu du décret- loi du 12 avril 1939, qui soumet à un régime d'autorisation préalable les associations réputées étrangères.

   Il convient, pour les raisons évoquées dans l'exposé général, d'approuver cet article qui marque le retour au droit commun du régime des associations étrangères.

Article 3 (nouveau).
(Application de la loi de 1901 aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.)

Le décret n° 46-432 du 13 mars 1946 (1.0. du 16 mars, page 2205) a rendu applicables aux colonies françaises les titres premier et Il de la loi du 1er juillet 1901. ( ce qui voudrait dire qu'avant cette date  ils ne l'étaient pas ?) Il en résulte qu'aujourd'hui, les dispositions en cause sont considérées comme applicables dans les territoires d'outre-mer.

Mieux vaut cependant l'indiquer dans la loi elle-même, en précisant que celle-ci s'applique aussi à la collectivité territoriale de Mayotte. Tel est l'objet du présent article additionnel.

Article 4 (nouveau).
(Dispositions transitoires )

Cet article additionnel, introduit par là Commission, a pour objet de préciser lu conditions dans lesquelles les associations étrangères régulièrement autorisées , conformément aux dispositions actuelles du titre IV de la loi de 1901, continueront à jouir, après l'entrée en vigueur de la réforme, de la capacité juridique attachée à l'autorisation qui leur a été accordée.
 

Sous le bénéfice de ces observations, votre Commission vous demande d'adopter le présent projet de loi modifié par les amendements dans le tableau comparait ci-après
 
 
 
 

ANNEXE I
  Statistiques relatives aux associations étrangères
(jusqu'au 1er septembre 1981)
 Sources : ministère de l'Intérieur

ANNEXE II

Le droit d'association en France
et dans les autres pays de l'Europe occidentale
( en 1981! Pour 2001, veuillez consulter
le "Guide de la liberté associative dans le monde",
édité par la Documentation Française)

  Suivent des commentaires sur la législation applicable dans différents pays : La R.F.A., la Suisse, La Suède et le Danemark, Les pays du Benelux, l'Autriche et la Grande Bretagne.

Maurice Gelbard
9, chemin du clos d'Artois
91490 Oncy sur Ecole
ISBN 2 - 9505795 -2 - 3
Dépôt légal 2ème trimestre 1999