le 4 octobre 1981
Rapport
fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation
et de l'administration générale de la République
par M. Daniel LE MEUR
Député

et ANNEXE
Observations présentées au nom de commission des affaires culturelles, familiales et sociales,
saisie pour avis
par M. Louis LARENG
Député.
 

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui vous est aujourd'hui  après  son adoption par le Sénat le 22 septembre, et sur lequel   la Commission a procédé, le 24 septembre, à l'audition de M. François Autin, secrétaire d'État auprès du ministre de la Solidarité nationale. chargé des Immigrés, a pour objet de mettre fin au régime discriminatoire qui frappe depuis plus de quarante ans les associations étrangères établies en France. Afin d'apprécier pleinement la portée de cette réforme et avant d'en souligner l'opportunité, il convient de procéder à un bref rappel des règles de droit en vigueur.
 
 

I - LE DROIT ACTUEL . LA SOUMISSION DES ASSOCIATIONS ÉTRANGÈRES
A UN RÉGIME PRÉVENTIF EXTRÊMEMENT STRICT,
DÉROGEANT AUX PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA LOI DE 1901

A. - Les principes généraux posés par la loi de 1901

La loi du 1er juillet 1901 soumet les associations à un régime répressif : sous l'apparence trompeuse des mots, il s'agit d'un principe éminemment libéral puisqu'une association peut se créer et exister sans autorisation préalable.
Elle doit toutefois, si elle veut acquérir la personnalité juridique, se faire connaître à l'administration par la procédure de la déclaration. Mais là encore,  la liberté demeure entière car la puissance publique ne peut refuser cette déclaration et a compétence liée pour en délivrer récépissé. S'il apparaît, selon les termes de l'article 3 de la loi de 1901, qu'une association est "fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite", l'administration ne peut en poursuivre la dissolution que par la voie judiciaire. Exceptionnellement, cette dissolution peut être prononcée par la voie administrative à l'encontre des groupes de combat ou milices privées visés par la loi du 10 janvier 1936.
La liberté d'association, placée au rang des " principes fondamentaux reconnus par les lois de la République"  par la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, a donc été consacrée de la façon la plus étendue par le législateur de 1901 qui n'avait pas voulu, à l'époque, faire un sort particulier aux associations étrangères. Il avait toutefois prévu la possibilité d'une dissolution administrative de ce type d'associations mais l'article 12 édictait à cet égard des conditions très précises tenant d'une part à la définition des associations visées (" composées en majeure partie d'étrangers, ayant des administrateurs étrangers ou leur siège à l'étranger ") et à la nature des activités incriminées (agissements de nature « soit à fausser les conditions normales du marché des valeurs ou des marchandises, soit à menacer la sûreté intérieure ou extérieure de l'État »).
Ce régime demeura en vigueur pendant plus de trente-cinq ans et ce n'est qu'à l'approche de la Seconde Guerre mondiale que le gouvernement de l'époque jugea nécessaire, eu égard aux risques de subversion que pouvaient comporter les activités de certains groupements étrangers installés en France, de soumettre l'ensemble des associations étrangères à un régime préventif extrêmement strict qui s'est, depuis cette date, appliqué sans modification.

B. - Le régime des associations étrangères résultant du décret-loi du 12 avril 1939 (titre IV de la loi de 1901).

Ce régime préventif d'autorisation préalable est étendu dans sa portée et rigoureux dans ses modalités. Il ne fait, en outre, l'objet que d'un contrôle juridictionnel limité.
1. Quant à sa portée, il vise les groupements présentant les caractéristiques d'une association  qui ont leur à l'étranger ou qui, ayant leur siège en France, sont dirigés en fait par des étrangers, soit un quart au moins de membres étrangers. Cette définition est évidemment beaucoup plus extensive que celle qui figurait initialement dans l'article 12 de la loi. Les seules exceptions concernent les associations étrangères reconnues d'utilité publique, celles qui ont pour objet unique d'assurer l'exercice d'un culte, les congrégations religieuses et les organismes créés en vertu d'un traité international.
Afin que l'autorité administrative puisse vérifier à tout moment si une association est susceptible de se voir appliquer les dispositions du titre IV de la loi,, l'article 27 permet aux préfets d'inviter les dirigeants de tout groupement à fournir par écrit, dans un délais d'un mois, tous les renseignements de nature à déterminer le siège auquel il se rattache, son objet réel, la nationalité de ses membres, de ses administrateurs et de ses dirigeants effectifs.
2. Quant à ses modalités, il confère aux associations étrangères un statut extrêmement précaire puisque l'autorisation peut être accordée à titre temporaire ou soumise à un renouvellement périodique, qu'elle peut être subordonnée à l'observation de certaines conditions ( sur la nature desquelles la loi ne fournit aucune précision) ( c'est moi qui souligne) et qu'elle peut être retirée à tout moment par décret.
Cette précarité est encore accentuée par le dernier alinéa de l'article 28 qui dispose que les étrangers résidant en France et membre de l'association doivent être titulaires d'une carte d'identité à durée normale, c'est à dire valable trois ans, selon la jurisprudence du Conseil d'État. Comme le fait justement remarquer, dans le rapport de la commission des Lois du sénat, M. de Cuttoli, le non-renouvellement de la carte de résident d'un seul membre d'une association étrangère suffit pour placer cette dernière en situation d'illégalité si l'on interprète strictement le droit en vigueur. Il convient toutefois d'indiquer que l'administration n'a pas fréquemment fait montre d'une telle rigueur dans l'application de la loi.
3. Le contrôle juridictionnel sur ce régime d'autorisation est d'autre part très limité : le refus d'autorisation ne fait l'objet que d'un contrôle minimum du juge administratif qui se borne à vérifier si l'appréciation de l'administration ne se fonde pas sur des faits inexacts et ne procède pas de motifs étrangers à l'intérêt général. Quant au retrait d'autorisation. il s'agit d'une mesure de haute police insusceptible d'être discutée au contentieux. (Conseil d'État. 22 avril 1955, Assoc. franco-russe Roussky-Dorn.)
 

II.- LA REFORME PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

Le projet de loi présenté par le Gouvernement vise à soumettre les associations étrangères aux mêmes règles juridiques que leurs homologues françaises, les faisant ainsi bénéficier d'une totale liberté pour se constituer et exister légalement. Une seule réserve viserait les groupements dont l'activité serait de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France mais c'est au juge judiciaire qu'il appartiendrait désormais de décider s'il y a lieu, dans cette hypothèse. de prononcer la dissolution d'une association dirigée par des étrangers.

A.- L'opportunité de la réforme.

Aucune raison ne justifie aujourd'hui, en droit ni en fait, la restriction de liberté infligée aux associations étrangères existant dans notre pays.
Rappelons tout d'abord que plusieurs texte de doit international ont proclamé la liberté d'association sans distinction de nationalité. Telle est la Déclaration universelle des droits de l'homme, de la Convention européenne des droits de l'homme et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Ces deux derniers textes n'admettent, en termes similaires, que les restrictions nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé et de la morale ou de la protection des droits et libertés d'autrui. De son côté, l'Organisation internationale du travail a adopté une Recommandation visant à reconnaître aux travailleurs migrants le droit d'association.
Mais, au-delà de ces considérations de droit international ou de droit comparé, l'ouverture sans restriction du droit d'association aux étrangers nous paraît être une nécessité parce qu'elle contribuera, de façon déterminante, à favoriser leur insertion sociale et à améliorer leur condition matérielle et morale. Qu'il nous soit permis de rappeler ici que le parti communiste français a depuis longtemps affirmé pour sa part que les travailleurs immigrés devaient avoir les mêmes droits économiques et sociaux. les même possibilité de s'organiser et de se défendre que les travailleurs français et ce, dans le respect des besoins spécifiques découlant de leurs origines, de leur culture nationale et des liens affectifs qui les attachent à leur pays. Le droit d'association était déjà au centre d'une proposition de loi du P.C.F., présentée à l'époque du Front populaire et qui prévoyait l'institution d'un statut du travailleur immigré. Il était l'un des éléments essentiels, de la proposition instituant un statut démocratique et social des travailleurs immigrés, déposée en 1967 par le groupe communiste à l'Assemblée nationale, et renouvelée depuis à chaque législature. Il était enfin à la base de la proposition de loi visant à garantir les droits et libertés des travailleurs immigrés, déposée par ce groupe le 30 juin 1978. (mais l'orateur ne daigne pas parler, ou n'a pas eu connaissance,  des propositions déposées en 1947 et 1948 par ce même P.C.F.)
Les précédents gouvernements s'opposaient à toute modification de la législation en vigueur en se fondant sur le fait que le titre IV de la loi de 1901 constituait une technique juridique efficace pour la sauvegarde de l'ordre public sur le territoire national et permettait d'éviter que des groupements étrangers puissent se livrer à une activité préjudiciable aux intérêts français et aux relations que la France entretient avec les États étrangers. Ce faisant. il englobait dans la même suspicion l'ensemble du mouvement associatif étranger et notamment les associations internationales à but humanitaire, culturel et scientifique, dont la soumission à ce régime de contrôle extrêmement étroit apparaît tout à la fois choquant et inadapté.
Il convient toutefois d'indiquer que cette position semblait en voie d'assouplissement puisque le Garde des Sceaux avait annoncé, au début de cette année, l'intention du Gouvernement de modifier l'article 26 qui définit les associations étrangères, afin de permettre aux associations à but culturel ou social d'être réputées françaises si la proportion des administrateurs étrangers était inférieure au quart.
La réforme proposée aujourd'hui va évidemment beaucoup plus loin puisqu'elle vise à supprimer purement et simplement le régime d'autorisation préalable pesant sur les associations étrangères. Il convient maintenant d'en analyser les modalités, compte tenu des modifications apportées par le Sénat en première lecture.

- Le contenu de la réforme.

L'article premier institue un nouveau cas de dissolution judiciaire propre aux associations étrangères.

Aux termes de l'actuel article 3 de la loi de 1901, " toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme   républicaine du Gouvernement est nulle et de nul effet". Dans cette hypothèse,  la dissolution est prononcée par la voie judiciaire, le juge pouvant en outre, à titre provisoire, mettre fin à l'activité d'une association portant atteinte à l'ordre public par une procédure d'assignation.
Le nouvel alinéa introduit Par l'article premier permettrait, dans la rédaction initiale du projet. de poursuivre, par la voie judiciaire, la dissolution de groupements présentant les caractéristiques d'une association dirigée en droit ou en fait par des étrangers lorsque leurs activités sont de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France. Si l'on perçoit bien l'objectif visé et la nécessité de mettre fin à des agissements contraires aux intérêts internationaux de notre pays, on peut cependant s'interroger sur la formulation extrêmement large de cet article. Il est vrai que c'est au juge seul et non plus à l'administration qu'il incomberait de porter en cette matière une appréciation et que la décision rendue ne pourrait plus aussi facilement que par le passé être influencée par des pressions extérieures. Il est encore vrai que jusqu'à la saisine du juge, l'association continuera d'exister librement. Néanmoins, le Sénat a jugé préférable de retenir un critère fondé sur des bases plus précises. Il a adopté à cette fin un amendement, présenté au nom du groupe communiste par M. Lederman, qui reprend les termes utilisés par le Conseil d'État dans l'arrêt du 30 janvier 1980 (ministre de l'intérieur contre librairie Maspéro), rendu à propos des publications étrangères ; l'activité susceptible de justifier une dissolution serait celle qui compromet la situation diplomatique de la France. Cette rédaction réduit assez sensiblement la portée de l'article premier.
Cet article a fait l'objet d'un large débat, tant à l'occasion de l'audition de M. François Autain, secrétaire d'État auprès du ministre de la Solidarité nationale, chargé des Immigrés, qu'au moment de l'examen du projet en Commission.
M. Jean-Pierre Michel a considéré qu'il serait difficile au juge de ne pas s'en remettre, pour éclairer sa décision, à l'avis des ministres compétents dans une matière où il pourra malaisément mettre en oeuvre son propre pouvoir d'investigation.
M. Pierre Messmer a exprimé une opinion similaire. Il a évoqué à ce propos la règle applicable en matière de secret militaire - dont le champ d'application est défini discrétionnairement par le ministre de la Défense - et il s'est interrogé sur la liberté d'appréciation dont disposerait effectivement le juge.
La Commission a été saisie d'un amendement de suppression présenté par MM. Raymond Forni, Michel Sapin, Jean-Pierre Michel, Michel Suchod et Alain Richard. Défendant cet amendement, M. Michel Suchod a fait valoir que l'article premier maintiendrait les associations étrangères dans une situation discriminatoire qui ne ne se justifie pas et qu'il paraissait préférable de s'en tenir aux cas de dissolution énumérés à l'article 3 de la loi de 1901.
M. Michel Sapin a soutenu la même opinion en se fondant. d'une part sur le fait que le juge serait lié par l'avis du ministre des Relations extérieures - la procédure proposée s'apparentant ainsi à une dissolution administrative par la voie judiciaire - d'autre part sur la considération qu'en prévoyant dans la loi ce cas de dissolution, on encouragerait certains États étrangers à exercer des pressions sur le Gouvernement français.
M. Philippe Séguin a objecté que le Gouvernement était fondé à ne prendre en considération que les seules associations nuisant a la situation diplomatique de la France. Il a d'autre part estimé que, même si le juge est largement tributaire de l'appréciation formulée par le Ministre compétent, on ne saurait en tirer argument pour renoncer à tout moyen de droit permettant de dissoudre une association dont l'activité est contraire à nos intérêts diplomatiques.
M. Pascal Clément a jugé que la situation diplomatique de la France constituait un critère peu satisfaisant, parce que subjectif et trop mouvant. Il a en revanche jugé souhaitable que puisse être dissoute une association étrangère dont l'activité porte atteinte à l'ordre public en France.
La Commission a adopté l'amendement de suppression de l'article premier (amendement n° 4). En conséquence. l'amendement de MM. Charles Millon et Pascal Clément au même article prévoyant la dissolution judiciaire en cas d'atteinte à l'ordre public est devenu sans objet.
Rappelons qu'en tout état de cause les associations étrangères pourront faire l'objet d'une dissolution administrative si elles tombent sous le coup de la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupes de combat et milices privées, cette dernière ne distinguant pas entre associations françaises et étrangères mais prévoyant, outre les peines d'amendes et d'emprisonnement, une peine complémentaire d'interdiction du territoire à rencontre des condamnés de nationalité étrangère.
L'article premier bis (nouveau) résulte d'un amendement de la commission des Lois du Sénat.
Le paragraphe 1 prévoit l'obligation pour les associations déclarées de communiquer la nationalité de leurs dirigeants tant au moment de la déclaration qu'à l'occasion de tout changement survenu dans leur administration ou leur direction. Cette disposition avait été adoptée pour faciliter la mise en oeuvre de l'article premier, l'Administration étant ainsi à même de savoir si une association est dirigée en droit ou en fait par des étrangers. Elle nous paraît en tout état de cause utile et nous vous proposons de la maintenir.
Le paragraphe II transpose dans le régime de déclaration les dispositions de l'article 28 aux termes duquel les demandes d'autorisation des associations ayant leur siège social à l'étranger devaient être adressées à la préfecture du département où fonctionnent l'association ou l'établissement.
Votre Commission a adopté cet article sans modification.
L'article 2, pièce centrale du projet, déjà largement commenté, abroge le titre IV de la loi de 1901 qui soumettait les associations étrangères à un régime d'autorisation préalable.
La Commission l'a également adopté sans modification.
Après l'article 2, la Commission, après observation défavorable du Rapporteur et de M. Michel Sapin, a rejeté un amendement de MM. Charles Millon et Pascal Clément visant à préciser les conditions dans lesquelles les associations étrangères actuellement autorisées continueront à jouir, après l'entrée en vigueur de la loi, de la capacité juridique.
L'article 3 (nouveau) introduit par le Sénat précise que la loi s'applique aux territoires d'outre-mer - ce qui pouvait à la rigueur aller sans dire puisque la loi de 1901 (titre I et II) leur était déjà applicable - et à Mayotte, ce qui paraît en revanche plus nécessaire.
La Commission l'a adopté sans modification.

La commission de Lois constitutionnelles, de la Législation et de l'Administration générale de la République vous propose de voter le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 38), modifié par l'amendement figurant dans le tableau comparatif ci-après.
 
 
 

 

ANNEXE
Observations  et amendements
 de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales,

par M. Louis LARENG
rapporteur pour avis.

La liberté d'association a été consacrée comme un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et possède à ce titre valeur constitutionnelle.
Le droit de s'associer constitue un élément essentiel de la citoyenneté ainsi qu'un instrument irremplaçable d'intégration sociale. Aussi le régime discriminatoire réservé aux associations étrangères constitue-t-il pour les populations immigrées en France, outre une gêne dans la vie sociale, un motif d'étonnement et d'irritation.

La législation en vigueur comporte une atteinte, aujourd'hui injustifiée, au droit des étrangers à s'associer librement.
Cette atteinte au droit d'association des étrangers ne touche pas au droit individuel d'adhésion à une association mais repose sur une prévention à l'égard des groupements qualifiés d'étrangers. Si la liberté individuelle demeure, c'est l'exercice collectif du droit qui suscite la méfiance à l'égard des associations dans la mesure où il conduit à une spécificité étrangère. Alors que l'intégration individuelle des étrangers dans la société française par la voie de l'association est admise, la consécration juridique de groupements permettant l'expression d'autres modes de vie, d'autres cultures, d'autres préoccupations que celle des nationaux suscite le trouble. La crainte naît de la différence. Le décret-loi du 12 avril 1939 qui constitue la législation applicable en ce domaine comporte une définition de l'association étrangère à laquelle est imposée un régime de surveillance particulier.

La définition de l'association  étrangère est large.
Son imprécision permet  en outre de multiples extensions. Il suffit pour qu'une association soit réputée étrangère qu'un quart de ses membres soient étrangers, ou quelle ait des administrateur étrangers, ou qu'elle soit dirigée en fait par des étrangers, ou qu'elle ait son siège social à l'étranger. Cette notion de direction de fait constitue pour l'Administration une arme d'usage très souple par l'appréciation très libre qu'elle peut en faire.

Un régime de surveillance particulier.
L'exercice par une association étrangère de son activité en France est subordonné à une autorisation du ministre de l'intérieur. Celle autorisation peut être accordée à titre temporaire, soumise à un renouvellement périodique ou assortie de conditions. Elle peut être retirée à tout moment par décret. L'installation de chacun des établissements en France doit faire l'objet d'une autorisation distincte. Cette tutelle est d'autant plus contraignante que l'intervention du juge administratif dans ce domaine ne semble pas avoir jamais dépassé le contrôle minimum.
Ainsi l'activité des associations étrangères en France est-elle pour une large part tributaire de la bonne volonté de l'Administration.
 
Or. celle atteinte au droit d'association n'apparaît plus aujourd'hui justifiée.
On a pu qualifier, du fait des circonstances qui ont entouré sa naissance et de ses particularités, le régime juridique établi par le décret-loi du 12 avril 1939, de législation de guerre.
Le souci du législateur de l'époque était de neutraliser l'influence en France d'organismes manipulés à partir de pays hostiles. Si ce danger ne présente plus aujourd'hui la même actualité, la législation a malheureusement survécu aux conditions qui l'ont fait naître. Outre son caractère inéquitable en droit, elle provoque de sérieuses difficultés pratiques.
 

En droit, cette législation est inéquitable et contradictoire.
Elle aboutit en effet à une discrimination incompatible avec notre système juridique, dans lequel elle introduit une triple contradiction. D'une part en effet, les étrangers bénéficient maintenant de la plupart des droits économiques et sociaux. Doit-on les priver de la faculté de les faire valoir en se groupant ? D'autre part, cet héritage de circonstances révolues remet en cause indirectement le droit de nationaux qui souhaitent adhérer à des associations internationales. Enfin, elle n'apparaît pas en cohérence avec les normes internationales.

Les étrangers bénéficient de la plupart des droits économiques et sociaux.
Le régime discriminatoire auquel ont été soumis les étrangers en matière de libertés publiques et de droits économiques et sociaux a dû reculer sous l'effet de l'ouverture des frontières et du développement des migrations de travailleurs.
Progressivement les étrangers admis a exercer une activité salariée en France se sont vu reconnaître la plupart des droits correspondants.
Ainsi, les ressortissants étrangers peuvent-ils adhérer à un syndicat  et accéder aux fonctions d'administration ou de direction de ce syndicat sous réserve d'une durée minimale de cinq ans de travail en France avant la date de désignation et à condition que la proportion des étrangers parmi les membres du syndicat chargés de fonction d'administration ou de direction n'excède pas le tiers.
De même, ils peuvent être désignés comme délégués syndicaux ( art. L. 411-4 et L. 412-12 du Code du travail).
Ils sont électeurs et éligibles sous la condition de savoir "s'exprimer en Français", aux fonctions de délégué du personnel ou de représentant au comité d'entreprise ( art. L. 420-8 et L. 420-9, L. 433-3 et L. 4333-4 du Code du travail).
Ils sont également électeurs pour la désignation des salariés conseillers prud'hommes (art. L. 513-1 du Code du travail). En revanche, ils ne sont pas éligibles aux fonctions de délégués prud'hommes, ni aux fonctions de délégués mineurs.
Pour faire reconnaître leurs droits en justice, ils peuvent bénéficier de l'aide judiciaire dans les mêmes conditions que les nationaux.
De plus une protection particulière contre les discriminations leur est assurée par les dispositions des articles 187-1, 416 et 416-1 du Code pénal qui rendent passibles de peine de correctionnelles les actes discriminatoires commis à l'encontre des étrangers ou, motivés par l'appartenance d'une personne à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée.
Ainsi, la survivance d'un régime particulier en matière de droit d'association apparaît-elle, plus encore qu'inéquitable, comme une source d'incohérence.
 
Le contrôle exercé sur les associations étrangères peut directement mettre en cause le droit des nationaux
On sait que le Conseil constitutionnel, par sa décision du 16 juillet 1971, a affirmé de manière particulièrement nette son opposition à toute forme de contrôle a priori des associations. Or, les nationaux membres d'une association internationale se voient du fait de l'assimilation de ces dernières aux associations étrangères soumis à un tel régime de contrôle.
D'autre part, le jeu des adhésions peut modifier la nature de l'association, faire tomber dans le champ d'application du décret-loi du 12 avril 1939, une association composée en forte majorité de nationaux et obliger cette dernière à solliciter une autorisation administrative pour poursuivre son activité.

Cette législation est contraire aux normes internationales.
Vis-à-vis du droit européen, on remarquera en premier lieu qu'elle  constitue une atteinte au principe d'égalité de traitement des nationaux et des ressortissants des États membres de la Communauté économique européenne, le droit d'association pouvant être présenté comme corollaire du droit de libre circulation ou d'établissement. On signalera également qu'elle vient contredire l'esprit de l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme qui reconnaît à toute personne le droit à la liberté d'association sous la seule réserve des mesures, légalement définies, nécessaires au maintient de la sécurité nationale, à la santé publique ou de la morale ou à la protection des droits liberté d'action.
Vis-à-vis des autres sources internationales, on relèvera une contradiction avec la déclaration universelle des droits de l'homme dont l'article 20-1 proclame que :
"Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifique"
On mentionnera également le Pacte international aux droits civils et politiques dont l'article 22 reconnaît à toute personne :
"Le droit de s'associer librement avec d'autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d'y adhérer pour la protection de ses intérêts".
la loi ne pouvant prévoir que les restrictions nécessaires à l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté et de l'ordre publics, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d'autrui.
Enfin, la recommandation n° 100 de l'O.I.T. sur la protection des travailleurs migrants des pays insuffisamment développés préconise la reconnaissance aux travailleurs migrants du droit d'association.

Elle comporte aussi de sérieux inconvénients pratiques.
Il s'agit d'une entrave particulièrement inopportune au développement des structures associatives chez les populations immigrées.
L'association assure en effet une double fonction. D'une part, elle est l'expression des solidarités nationales, culturelles, sociales et l'instrument de leur approfondissement. Elle constitue à ce titre un moyen de rompre l'isolement dont peuvent souffrir les personnes transplantées, de renouer les liens avec le pays d'origine, et de se réapproprier une identité culturelle. Elle est la manifestation tangible du droit à la différence.
D'autre part, elle est devenue, encouragée en cela par les pouvoirs publics, un canal particulièrement efficace par sa souplesse pour la mise en oeuvre de l'action sociale dans le cadre de la politique définie par les pouvoirs publics. On rappellera à ce propos que le réseau national d'accueil et nombre d'organismes agissant dans la mouvance du Fond d'action d'action sociale ont pris la forme juridique de l'association. Il peut paraître paradoxal dans ces conditions d'imposer une surveillance quasi policière à des organismes dont beaucoup ont fait la preuve qu'ils pouvaient être admis au rang d'interlocuteur permanent des pouvoirs publics.
L'argument tiré de ce que les autorisations ne sont en fait que rarement refusées ne sauraient enfin pleinement satisfaire ceux qui entendent exercer paisiblement mais librement un droit fondamental.
Si la législation qu'il est proposé d'abroger présente des inconvénients du point de vue des étrangers, elle exerce également des effets néfastes à l'égard des nationaux pour l'adhésion aux associations internationales.
Ces dernières étant assimilées à des associations étrangères, elles se trouvaient contraintes de solliciter, dès lors qu'elles souhaitaient exercer une activité ou implanter une action en France, les mêmes autorisations et sont soumises aux mêmes contrôles. De ce fait, beaucoup renoncent à s'installer en France au profit de pays où le principe de la liberté de constitution est plus généreusement reconnu.
Les conséquences en sont particulièrement regrettables dans les domaines qui sont du ressort de votre commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et où ces associations sont très actives : domaine culturel, scientifique, social ou de l'information.
Indirectement, c'est le rayonnement de la France, de ses valeurs et de sa culture qui pourraient s'en trouver affecté, sans réelle justification car on ne voit pas ce qui pourrait légitimer une vigilance particulière des pouvoirs publics à l'égard par exemple des activités de l'association des dermatologistes de langue française, de l'association internationale des fondations Raoul Follereau, ou de l'union internationale des femmes architectes. En fait, les associations étrangères, qui dans leur immense majorité exercent leurs activités dans des domaines où elles ne peuvent menacer la sécurité publique, sont victimes de méfiance qui n'a plus leu d'être, dans la mesure où il demeure toujours possible de prononcer judiciairement la dissolution d'une association qui poursuit un objet illicite.
Le projet de loi qui vous est proposé supprime le régime institué par le décret-loi du 12 avril 1939 tout en maintenant des dispositions spécifiques.

Mais d'autres dispositions spécifiques sont prévues.
Certains partisans de la suppression du régime de 1939 ont fait valoir que les seuls dangers représentés par l'activité des associations étrangères en France résidaient dans la mise en cause des relations de la France avec des États étrangers et pouvaient être conjurés par l'adjonction d'un cas de dissolution nouveau à ceux prévus déjà prévus par la loi du 10 janvier 1936 aux groupes de combat et milices privées. le texte soumis à vos délibérations propose une autre solution consistant d'ajouter un cas de nullité à ceux prévus par l'article 3 de la loi de 1901 en mentionnant le cas des groupements présentant les caractéristiques d'une association dirigée en droit ou en fait par des étrangers lorsque leurs activités sont de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France.
Ce choix implique l'intervention des tribunaux judiciaires dans les conditions prévues  à l'article 7 de ladite loi et ne permet donc pas le recours à la procédure de dissolution administrative de la loi du 10 juin 1936 généralement considérée comme présentant plus de dangers du point de vue des libertés publiques.
Les modifications apportées par le sénat n'ont pas remis en cause l'essence de ce dispositif. Elles visent :
- à préciser la rédaction de l'article premier qui ne prévoit plus que la nullité des associations (et non plus des groupements présentant les caractéristiques d'une association) dont les administrateurs ou les dirigeants en fait ou en droit sont étrangers et dont l'activité compromet la situation diplomatique de la France.
- à adapter le contenu de la déclaration préalable en prévoyant la mention de la nationalité de ceux qui sont chargés de l'administration ou de la déclaration de l'association, afin de permettre à l'Administration d'exercer, le cas échéant, l'action en dissolution judiciaire, ainsi qu'à préciser le lieu où la déclaration devra être effectuée, qui sera celui du siège principale établissement.
Un article additionnel prévoit également que le texte sera applicable aux territoires d'outre-mer ainsi qu'à la collectivité territoriale de Mayotte.
 
 
 

Examen en Commission

Audition de M. François Autin, secrétaire d'État
auprès du ministre de la Solidarité nationale, chargé des Immigrés

La commission des Affaires culturelles , familiales et sociales s'est réunie sous la présidence de M. Claude Evin, président, pour entendre M. François Autin, secrétaire d'État auprès du ministre de la Solidarité nationale, chargé des Immigrés , sur trois projets de loi relatifs à la situation des immigrés, en cours de discussion au Sénat.
Le Ministre a d'abord indiqué que ces textes avaient trois caractères en commun : l'urgence ; le souci d'assurer la liberté des étrangers ; la prise en compte des contraintes économiques. La nouvelle politique a trois orientations : remédier à la précarité de la situation des immigrés en France : renforcer le contrôle aux frontières ; examiner l'immigration sous l'angle de la coopération.
Le troisième texte modifie la loi du 1er juillet 1901, relative au contrat d'association en ce qui concerne les associations dirigées en droit ou en fait par des étrangers. La législation d'exception qui résulte du décret loi de 1939 et soumet la création d'associations d'étrangers à une autorisation préalable, n'est plus adaptée à la situation actuelle. elle empêche, par exemple, la création d'associations de locataires ou de parents d'élèves. Le projet de loi prévoit donc non pas l'abrogation pure et simple du titre IV de la loi de 1901 et l'alignement sur le droit commun mais la possibilité d'annuler par la voie judiciaire la constitutions portant atteinte aux intérêts diplomatiques de la France. Il s'agit uniquement d'éviter que l'existence de certaines associations n'aboutisse à la détérioration de nos relations avec des pays amis.
M. Louis Lareng, rapporteur, a interrogé le ministre sur la signification exacte des termes :  " atteinte à la situation diplomatique de la France".
M. Bernard Derosier s'est réjoui que sa proposition de loi pour le droit d'association des étrangers ait été reprise par le Gouvernement, regrettant seulement que son exposé des motifs n'ait pas été conservé. Il a également estimé que l'article premier du projet de loi était quelque peu en contradiction avec la philosophie qui l'inspire puisqu'il rétablit des discriminations suivant les nationalités.
Le Secrétaire d'État a confirmé que le projet de loi s'inspirait de la proposition déposée par M. Bernard Derosier au nom du groupe socialiste. L'alinéa supplémentaire, rédigée à la demande du ministre des Relations extérieures, a pour seul objet de tenir compte des intérêts diplomatiques de la France.

Examen du projet de loi.

La Commission a examiné pour avis, dans sa séance du jeudi 24 septembre 1981, sur rapport de M. Lareng, le projet de loi, adopté par le Sénat, modifiant la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association en ce qui concerne les associations dirigées en droit ou en fait par des étrangers.
Le Rapporteur a indiqué que le projet de loi prévoyait l'abrogation du décret-loi du 12  août 1939 (le rédacteur aurait dû écrire  12 avril 1939) qui soumettait les associations considérées comme étrangères à un régime de surveillance particulier, constitué par une procédure d'autorisation administrative préalable pour l'exercice d'une activité en France.
Cette législation, liée à une situation historique précise, présente de nombreux inconvénients et nuit notamment au développement des associations internationales, particulièrement actives dans les domaines culturels et scientifiques.
Ainsi serait-il souhaitable d'abroger purement et simplement le décret loi du 12 août 1939.
Le Rapporteur a présenté un amendement supprimant l'article premier voté par le Sénat, estimant que le maintien d'un régime discriminatoire pour les association étrangères "lorsque leurs activités sont de nature à porter atteinte à la situation diplomatique de la France" ne se justifiait pas. Il a précisé que le Gouvernement avait toujours la faculté de procéder à la dissolution d'associations auteurs de tels agissements.
M. Roland Renard, soulignant les risques de l'absence de toute disposition préventive sur ce point, a souhaité le rétablissement du texte du projet initial.
M. Jean-André Oehler a estimé que, avant que la décision de dissolution n'intervienne, l'activité des associations en cause pouvait être dommageable.
Pour M. Jean-Michel Belorgey, il serait anormal que l'on ne dispose pas de moyens d'empêcher des associations étrangères de compromettre les relations de la France avec des pays amis.
M. Étienne Pinte a rappelé les pouvoirs conférés par la législation actuelle au Gouvernement.
M. Francisque Perrut a souhaité que le gouvernement puisse agir avant que le mal ne soit fait.
Pour Mme Martine Frachon, il convient de n'être ni répressif, ni suspicieux à l'égard des travailleurs de pays amis vivant en France, tout en préservant nos relations avec ces pays.

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur supprimant l'article premier voté par le Sénat. Puis elle a adopté un amendement de M. Belorgey, Mmes Jacq et Frachon rétablissant cet article dans la rédaction initiale du projet de loi.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l'ensemble du projet de loi compte tenu des modifications qu'elle vous propose d'adopter.
 
 

Les observations et amendements qui précèdent
constituent l'avis de votre commission des Affaires culturelles,
conformément à l'article 87, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale.

Maurice Gelbard
9, chemin du clos d'Artois
91490 Oncy sur École
ISBN 2 - 9505795 -2 - 3
Dépôt légal 2ème trimestre 1999