CONFÉRENCES DE PAIX

Des balbutiements de l'implantation juive en Palestine jusqu'à la Conférence de Madrid, les relations israélo-arabes se sont développées sous le signe de l'affrontement - elles ont même connu, on le sait, cinq guerres généralisées. Convaincus que l'intégration de l'État juif dans son environnement moyen-oriental était d'abord affaire de rapport de forces militaires, mais également économiques et idéologiques, les dirigeants du Yichouv, puis d'Israël n'ont pas pour autant négligé les armes de la diplomatie. À plusieurs reprises, de leur propre volonté ou parce qu'ils y étaient contraints, ils ont négocié avec leurs voisins arabes. L'histoire montre toutefois qu'ils ont toujours préféré inscrire ces relations avec sur le mode bilatéral, par opposition à toute négociation de caractère multilatéral.

La principale constante de la diplomatie sioniste, de ce point de vue, c'est la recherche d'une entente avec la dynastie hachémite, également principal interlocuteur de la Grande-Bretagne. La première prise de contact sera sans lendemain : en janvier 1919, le dirigeant sioniste Haïm Weizmann obtient l'approbation de la Déclaration Balfour - donc de la constitution d'un Foyer national juif en Palestine - par le fils de l'émir Hussein, Faysal... qui, trois mois plus tard, niera jusqu'à l'existence de cette rencontre. Mais Faysal accède finalement au trône d'Irak, et c'est Abdallah qui hérite en 1922 de l'émirat, fraîchement créé, de Transjordanie : Weizmann le rencontre alors. Des historiens lui prêtent - déjà - l'intention de miser sur les sionistes pour renforcer la Transjordanie au détriment des Palestiniens. Ces premiers contacts faciliteront sans doute l'engagement de négociations secrètes, en 1947, entre Golda Meir et Abdallah, désormais roi. L'accord intervenu visant à partager la Palestine (et Jérusalem) entre le futur État d'Israël et la future Jordanie, fidèlement respecté, malgré les vicissitudes des combats, par les deux parties, constituera le principal résultat de la guerre de 1948-1949. Il faudra l'engagement de la Jordanie aux côtés de l'Égypte et de la Syrie, à la veille de la guerre de 1967, pour que l'État juif reprenne la Cisjordanie et Jérusalem-Est au petit fils d'Abdallah, le roi Hussein. Ce qui n'empêchera pas, dans les années 70 et 80, les deux principaux courants politiques israéliens d'envisager chacun leur " option jordanienne " : pour les travaillistes, dans l'hypothèse d'une " fédération jordano-palestinienne " ; pour certains dirigeants du Likoud, notamment Ariel Sharon, dans l'hypothèse d'une " palestinisation " de la Jordanie - conformément à la thèse révisionniste selon laquelle le partage de la Palestine a déjà eu lieu en 1922, la Jordanie tenant lieu d'État palestinien. A peine la déclaration israélo-palestinienne sur l'autonomie signée, la Jordanie sera la première à en tirer les conclusions par la signature d'un traité de paix en bonne et due forme avec Israël, le 26 octobre 1994.

Longtemps démonisée, l'Égypte fut - après, il est vrai, qu'Anouar Al Sadate a succédé à Gamal Abdel Nasser - l'autre partenaire privilégié d'Israël. La visite du Raïs à Jérusalem (1977), puis les accords de Camp David (1978) et enfin le traité de paix égypto-israélien (1979) font du pays arabe le plus redouté d'Israël le premier à avoir fait la paix avec lui. La normalisation, elle, reste à réussir...

Une autre capitale arabe avait bien failli - c'est beaucoup moins connu - précéder Le Caire dans ce rôle : Damas. En mars 1949, à l'issue de la première guerre israélo-arabe et en pleines tractations sur les termes de l'armistice, le chef de l'armée syrienne, le colonel Husni Zaim, prend le pouvoir à l'issue d'un coup d'État d'ailleurs pacifique. Soucieux d'obtenir les moyens de renforcer son armée face à toute menace extérieure ou intérieure, il compte sur l'aide occidentale. Et comment mieux plaire à l'Ouest qu'en se montrant flexible à l'égard d'Israël ? De fait, en juillet 1949, Zaim propose à Ben Gourion de négocier, non un armistice, mais un véritable traité de paix. Et de se déclarer prêt à accueillir 300 000 réfugiés palestiniens qui ne pourraient - ou ne voudraient - pas être rapatriés en Israël. Mais le Premier ministre israélien, satisfait du partage de la Palestine entre lui et le roi Abdallah, balayera l'offre d'un revers de main. Zaim ayant été renversé en août 1949 par un autre officier, on ne saura jamais si le Proche-Orient n'est pas passé, alors, à côté de la paix qu'il recherche encore...

Malgré sa préférence pour les relations bilatérales, l'État juif a néanmoins été amené à prendre part à des négociations de caractère multilatéral. Souvent ignorée des historiens, la conférence de Lausanne est la première du genre. Elle se tient, avec des interruptions, du 27 avril au 14 septembre 1949, à l'initiative de la Commission de conciliation sur la Palestine - cet organisme de médiation a été mis en place, le 11 décembre 1948, par l'Assemblée générale de l'ONU pour succéder au Comte Bernadotte, assassiné par des terroristes du Lehi cinq mois plus tôt. La Commission est mandatée pour favoriser - sur la base des résolutions des Nations unies, notamment 181 (29 novembre 1947) et 194 (11 décembre 1948) - les négociations entre les parties au conflit, soit directement, soit sous ses auspices, concernant le sort des réfugiés (voir Expulsion et Palestiniens), les frontières et le statut de Jérusalem. Après quatre mois de consultations au Proche-Orient, où la conclusion des armistices est en cours, la Commission convoque l'ensemble des belligérants à Lausanne. Tous répondent favorablement : les Palestiniens et les États arabes pour tenter de regagner autour de la table une partie du terrain perdu pendant la guerre, Israël par peur qu'un boycottage de la conférence ne compromette ses chances d'être admis au sein des Nations unies. Pour les mêmes raisons, la délégation israélienne devra signer le 12 mai un protocole également ratifié par les représentants arabes : tous déclarent accepter le plan de partage de novembre 1947 et la résolution de décembre 1948 sur les réfugiés comme base des négociations à venir. C'est un tournant considérable, pour les Arabes amenés à réviser - dix-huit mois plus tard - leur rejet du partage, donc à reconnaître de facto Israël et à négocier avec lui, mais aussi pour l'État juif dont les acquis territoriaux et démographiques au terme de la guerre seraient remis en cause par l'application des résolutions 181 et 194 : retour aux frontières dessinées par l'ONU, rapatriement des réfugiés et même création éventuelle d'un État palestinien, internationalisation de Jérusalem...

Exceptionnel, ce consensus restera pourtant lettre morte. Jusqu'au bout, les dirigeants israéliens refuseront en effet de faire, sur la question du rapatriement des réfugiés palestiniens, le geste que les États arabes présentent comme le préalable à toute négociation - l'offre, en juillet 1949, d'accueillir 100 000 exilés (sur 750 000) sera jugée insuffisante, y compris par les États-Unis, dont elle visait à desserrer l'étau. Car Washington exerce, à l'époque, sur Tel Aviv une pression sans précédent - et sans équivalent ensuite : dans une note au Premier ministre israélien, le président Harry Truman ira, en juin 1949, jusqu'à menacer de " considérer comme inévitable une révision de son attitude à l'égard d'Israël. ". Onze mois plus tard, Américains, Français et Britanniques finiront toutefois, avec leur " Déclaration tripartite ", par entériner le statu quo... Mais Tel Aviv est inébranlable. En dépit de la signature, purement tactique, du protocole de Lausanne, David Ben Gourion et la grande majorité du gouvernement n'entendent en aucun cas renoncer à la seule paix qui vaille selon eux, à savoir le partage du reste de la Palestine avec le roi Abdallah. Et l'" appareil " diplomatique suit - bien que le ministre des Affaires étrangères, Moshe Sharett, semble avoir recherché sincèrement un accord avec les Arabes, y compris les Palestiniens. Il n'empêche. Walter Eytan, le directeur général du ministère des Affaires étrangères, expliquera sans détour : " Mon principal objectif était de saper le protocole du 12 mai, que nous avions été contraints de signer dans le cadre de notre bataille pour être admis aux Nations unies. " Représentant de l'État juif à l'ONU - avant d'en devenir l'inamovible ministre des Affaires étrangères -, Abba Eban estime que son pays n'a " pas besoin de courir après la paix. L'armistice nous suffit. Si nous recherchons la paix, les Arabes nous demanderont d'en payer le prix - frontières, ou réfugiés, ou les deux. Attendons quelques années. " Quant au chef de la délégation israélienne à la conférence de paix, Eliahou Sasson, il en tirera, pour sa part, une leçon qui inspirera durablement la diplomatie de son pays. " Les cinq mois de travail que j'ai passés à Lausanne, écrira-t-il à Moshe Sharett, m'ont enseigné que toute médiation étrangère - quand bien il s'agirait de la meilleure, de la plus impartiale et de la plus objective - devra, même avec les meilleures intentions, nous demander des concessions sur les questions des réfugiés, des frontières et de la paix, ce à quoi nous devons absolument résister. "

Il faudra vingt-quatre ans - et trois autres embrasements - pour que les Israéliens acceptent une entorse à cette règle... pour deux jours ! Anouar Al Sadate n'en avait pas fait mystère : pour sortir le Proche-Orient de l'impasse, il convenait de bousculer les deux Grands, et seul un nouvel affrontement pourrait y parvenir. D'où le déclenchement de la guerre de 1973, dont Égyptiens et Syriens remportent la première manche, avant de perdre la seconde. Inquiets du bras de fer dans lequel leurs " protégés " respectifs les ont entraînés, les deux Grands doivent prendre une initiative : une conférence internationale. Proposée par le secrétaire d'État américain Henry Kissinger, entérinée par son homologue soviétique Andreï Gromyko, elle est retardée par les conditions des uns et des autres : l'Égypte veut une conférence sous les auspices de l'ONU ; Israël au contraire préfère ceux des États-Unis et de l'URSS, exclut la présence de l'OLP et exige l'obtention préalable de la liste de ses prisonniers de guerre en Syrie ; la Jordanie, elle, entend représenter les Palestiniens ; quant à la Syrie, elle se refuse à des négociations fragmentaires, notamment sur les prisonniers. La conférence est finalement convoquée par les deux Grands et placée sous leur coprésidence, le Conseil de sécurité de l'ONU se contentant de ratifier cette formule ; l'OLP en est tenue à l'écart ; et Damas n'y prend pas part. Le grand projet se réduit finalement à peu de chose : le 21 décembre 1973, une séance publique, au cours de laquelle interviennent Kurt Waldheim pour les Nations unies et les cinq chefs de délégation (Égypte, États-Unis, Israël, Jordanie et URSS) ; le 22, une séance à huis clos débouchant sur la mise en place de délégués permanents de chaque pays, la constitution d'une commission militaire égypto-israélienne et l'ouverture de négociations bilatérales. La conférence, endormie, ne se réveillera brièvement, en 1974, que pour une rencontre Kissinger-Gromyko et pour la signature de l'accord de désengagement syro-israélien. Elle n'en demeurera pas moins, quinze ans durant, la solution miracle prônée par l'Union soviétique avec l'appui d'une large majorité d'États membres des Nations unies.

L'URSS finira pas obtenir satisfaction... cinq semaines avant sa dissolution. C'est le 30 octobre 1991 que s'ouvre, à Madrid, sous la coprésidence des États-Unis et de l'Union soviétique, la troisième conférence multilatérale de l'histoire du Proche-Orient (voir documents en annexe). Le Koweït une fois libéré, comment - à moins de justifier l'accusation de faire " deux poids deux mesures " - ne pas se pencher sur les autres territoires occupés, et de longue date ? Forte de ses extraordinaires acquis durant la guerre du Golfe, Washington entend les inscrire dans la durée en éradiquant la principale cause d'instabilité dans la région : le conflit israélo-arabe. Moscou, pour sa part, a d'autant plus de facilité à suivre l'Amérique qu'elle a toujours prôné, on l'a vu, une telle conférence comme lieu et moyen d'un règlement de paix. Les pays arabes, pour leur part, ont - comme en 1949 et en 1973 - plus à gagner qu'à perdre dans un tel Forum. C'est particulièrement vrai des Palestiniens, dont le Conseil national, conscient du caractère éminemment défavorable des rapports de forces, estime néanmoins, à l'instigation de Yasser Arafat, qu'il vaut mieux " jouer sur le terrain que rester spectateur du match ". Quant à Jérusalem, malgré ses réticences, elle ne peut ni empêcher la tenue d'un tel forum, ni même le boycotter : elle sait que l'administration Bush n'hésiterait pas, le cas échéant, à sanctionner un Israël dont la fonction, aux yeux des États-Unis, perd de son importance devant l'effacement de la " menace soviétique ". Sans compter que l'État juif a réussi à limiter les frais. Il s'agit en fin de compte d'un forum régional plutôt qu'international, où les Nations unies sont réduites au rôle de figurant et dans lequel l'Europe se contente d'un strapontin. La séance formelle d'inauguration ne sert que de hors-d'oeuvre au plat de résistance constitué par les négociations bilatérales et multilatérales. La représentation palestinienne est intégrée dans une délégation jordano-palestinienne et ne comprend ni représentant de l'extérieur ni habitant de Jérusalem-Est... Et Itzhak Shamir gagnera son pari : transportées à Washington pour les bilatérales, et dans diverses capitales pour les multilatérales, les négociations lancées à Madrid s'enliseront purement et simplement. Sans le " miracle d'Oslo ", retour - réussi - au traitement face à face et secret du contentieux israélo-palestinien, la montagne de Madrid n'aurait même pas accouché d'une souris.

Avec les négociations de paix israélo-arabes, un nouveau type de conférence internationale, essentiellement économique, a fait son apparition dans la région : les deux premières du genre se sont tenues à Casablanca, en octobre 1994, et à Amman, en octobre 1995. Impulsées par les États-Unis, soucieux de maîtriser le développement régional sans pour autant le financer, elles ont rassemblé des dirigeants politiques et d'entreprises occidentaux, israéliens et arabes dans le but d'organiser la coopération au Proche-Orient et en Afrique du Nord. Fermées à l'Irak, à l'Iran et à la Libye, ces réunions n'ont pas débouché sur des décisions spectaculaires. L'essentiel, c'est le message que l'Ouest s'efforce d'y faire passer : l'essor de cette région de 300 millions d'hommes passe par la libéralisation des économies, le démantèlement du secteur public, l'accroissement de l'investissement privé, la fin des subventions aux produits de base, bref l'intégration au marché mondial. Discutée à Casablanca, prise à Amman, la décision de créer une Banque régionale a représenté un revers pour les Européens, mais elle reste encore à l'état de projet.

Fin 1996, les relations entre Israël et ses voisins arabes se déclinent de la manière suivante. L'État juif a signé des traités de paix avec deux pays : l'Égypte et la Jordanie. Il a établi des relations avec la Mauritanie (ambassade), le Maroc (bureau de liaison), Oman (représentation commerciale), Qatar (représentation commerciale) et la Tunisie (bureau d'intérêts). Des officiels israéliens ont d'ailleurs été reçus dans tous ces pays, plus Bahreïn. Avec la Syrie, la normalisation est conditionnée par un retrait israélien du Golan que l'élection de Benyamin Netanyahou rend très hypothétique. De même le Liban exige, préalablement à tout accord, un retrait israélien du sud du pays. Enfin Israël et l'OLP se sont reconnus mutuellement. L'Arabie Saoudite, les Émirats arabes unis, l'Irak, le Koweït, la Libye et le Yémen n'ont - officiellement du moins - aucun contact avec Tel Aviv.